GENESIS Y EVOLUCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO
PABLO ERNESTO LEVANO VELIZ, Abogado, Estudios de Maestría con Mención en Derecho Civil Pontificia Universidad Católica del Perú; Arbitro del Centro de Arbitraje de la PUC; Miembro de la Comisión de Estudio del Ministerio Público del Ilustre Colegio de Abogados de Lima; Fiscal Adjunto Provincial Penal del Cono Norte
Sumario:
I. Consideraciones
Generales; II. Etimología. III. El Ministerio Público en la Historia; IV. En el
Derecho frances;V. Conclusiones ; VI Etapas del Ministerio Público en el Perú;
VII. Primera Etapa( 1821-1980) VIII.
Segunda Etapa ( 1980 – 1993) . IX. Tercera Etapa.( CCD ) X. Atribuciones del
Ministerio Publico
I.
CONSIDERACIONES
GENERALES
La importancia por el conocimiento
histórico de las instituciones jurídicas, necesidad natural y constante del
espíritu humano, nos conduce a revivir el pasado para entender mejor el
presente, con la finalidad de llegar a
un sistema más perfecto, evitando los errores cometidos y aprovechando los
progresos ya realizados, por ello determinar los orígenes del Ministerio
Público y describir las sucesivas etapas de su evolución histórico-jurídica es
tarea que aún
ofrece dificultades. Sin embargo,
los antecedentes de la presente institución muestran datos que por lo general
son parciales, carecen de continuidad o se diluyen en el devenir histórico,
surgiendo en esa oscuridad reinante la figura de los “Procuradores Fiscales” y
“Fiscales”, quienes con el transcurso del tiempo se erigirían en los más genuinos
representantes de la referida institución ministerial, a pesar que algunos
autores insisten en atribuirle antecedentes remotos en Grecia y Roma, se
trata en el fondo de una institución característica de la civilización
occidental
II ETIMOLOGÍA
El
Ministerio Público se ha relacionado con la función económica de recaudación de
los impuestos y tributos
para el erario
o tesoro público, desprendiéndose la etimología de la
palabra “fiscal”, que viene del latín “físcus”, que era el cesto o canastilla
donde se recogían los tributos, función que le correspondía a los Procuradores
Caseras o Advocati Fisci.
Para
otros, la palabra “Fiscal” en su acepción etimológica viene del latín Fiscalis
y para la Real Academia, como adjetivo denota aquello “ Perteneciente al Fisco o al oficio del Fiscal “ Como sustantivo
denota : “Ministro encargado de promover los intereses del Fisco”. “El que
representa y ejerce el Ministerio Público en los tribunales”.
Guillermo Cabanellas, en su Diccionario de Derecho Usual,
recoge estos conceptos y lo señala :
“Como promotor o representante de los intereses del Fisco. Funcionario que ejerce el Ministerio Público
ante los Tribunales. En lo civil ostenta la representación del interés
público; y por
eso interviene en
los juicios o expedientes relativos
a menores, incapaces, ausentes, etc. En
lo penal sostiene la acusación pública.
En todos los países civilizados, el Ministerio Público
es considerado como una institución
tradicional en la estructura de la administración de justicia y su existencia
en el ámbito jurídico tiene íntima relación con la evolución de la función
represiva que primitivamente se ejercitó mediante la venganza privada (Ley del
Talión), luego la
función represiva pasó
a la. divinidad, desligándose de
su estructura privatista y haciéndose justicia en representación de la
divinidad, para posteriormente hacerla residir en el “interés social” o “interés
público”, impartiéndose justicia por Tribunales, a donde acudía la víctima o
sus parientes, acusando y aceptando la decisión del tribunal. De esta manera el
Estado asume una función represiva en el Proceso Penal, adhiriéndose al sistema
inquisitivo, llegándose a decir que
“El que tiene por acusador a un juez,
necesita de Dios por abogado”. Esto
determinó, ineludiblemente, la necesidad de crear un organismo coadyuvante con
el juez, para atribuirle de modo permanente la delicada función de acusar,
resultando Francia el primer país en el mundo que crea este órgano acusador
permanente, pasando a los demás países, diferenciándose por sus matices o
cuestiones adjetivas, las cuales radican entre otras, por la exclusividad de la
acción penal o compartirla con los jueces , integrando la
estructura del Poder Judicial o independizándolo de aquél; instituyéndolo
autónomo o haciéndolo depender del Poder Ejecutivo, confiriéndole la
representación exclusiva de la sociedad, del Estado, o conjuntamente, pero
conservando siempre el signo distintivo de asumir la función acusatoria dentro del esquema de represión
del delito y de la administración de justicia.
Según TINOCO, Garibaldi.....”La
primera vez que el Estado actuó en
defensa de la sociedad, bajo la forma
de Ministerio Público,
fue en la antigüedad clásica, en la legislación griega. El hecho habría
ocurrido el año 559 a.c., vigente el Código de Dracón.
Se trata de un juicio incoado en
presencia del Ministerio Público, que tiene por sujeto pasivo a “Alcméonides”,
acusado de haber fomentado la pérfida masacre de partidarios de Ciclón; este proceso
resulta ser el más antiguo, apareciendo la figura de un Abogado General de la
Justicia”.
Sin descartar del
todo presumibles antecedentes griegos y romanos,
tenemos que entre otros oficios o establecimientos, los Fiscales del Ministerio
Público suelen ser asemejados a los siguientes :
Al ARCONTE TESMOTETE griego, que
tenía a su cargo velar por el cumplimiento de las leyes y que intervenía
supletoriamente en la persecución de los delitos.
A los QUAESTORES ROMANOS, defensores del
Tesoro Público.
A los DEFENSORES
CIVITATIS, veladores de
los menesterosos y de cuantos no podían valerse por sí ante los
tribunales.
A los INARCAS, creados a fines del imperio romano con la misión
de averiguar los delitos, detener a los culpables y comprobar los hechos
punibles.
A los CURIOSI,
funcionarios policiales encargados de perseguir a los delincuentes, cuya
intervención cesaba al comenzar los actos de justicia propiamente dichos .
A los PROCURATORES CAESARIS O RATIONALES, en un principio,
simples mandatarios o representantes del príncipe, que desempeñaban, en
su interés, funciones referentes a la hacienda o a la
casa del emperador.
Continuando con el recorrido histórico sobre le Ministerio Público encontramos en las Partidas (Partida 4, til.
18, ley 12) el Fiscal o Procurador Fiscal es denominado PATRONUS FISCI, y se le
describe :
“Hombre que es puesto para razonar y defender en juicio
todas las cosas y los derechos que pertenecen a la cámara del rey”. Los juristas españoles suelen vincular a los
Fiscales del Ministerio Público con figuras burocráticas como :
-. A los SAYONES, oficiales visigóticos, simples subalternos de
la administración de justicia que en oportunidades actúan como agentes
ejecutivos a las órdenes del rey, del gobernador de un distrito, de los jueces,
de los señores en sus señoríos y de los municipios.
.- Al ADELANTADO MAYOR DE LA CORTE, encargado de la
defensa en juicio de
determinadas personas
consideradas socialmente desvalidas.
IV. EN EL DERECHO
FRANCES:
Los autores franceses consideran que los Fiscales se
equiparan, a su vez, a los GENS DU ROL,
procuradores del rey, encargados, inicialmente, de los intereses del monarca en
juicio, es así como el embrión
de lo que hoy conocemos como Ministerio Público o Ministerio Fiscal, surge en
Francia durante el Siglo XIV, instituido
para la defensa de los intereses del príncipe y del Estado, bajo las ordenanzas de 1522,
1523 y 1586; más tarde Felipe el Hermoso
propicia que dichos
procuradores sean establecidos
en los Tribunales permanentes, teniendo como misión la defensa en juicio de los
intereses económicos del Fisco, que se confunden con los intereses del Rey en
los tiempos medievales; sin embargo, la abundancia de las penas pecuniarias y
la participación que en ellos tenía el tesoro real, hicieron conveniente la
colocación de un funcionario real para salvaguardar el interés fiscal, de tal forma
que estos intereses económicos van adquiriendo un matiz público, perfilándose el delito como un ataque a la
comunidad, tomándose conciencia del interés que representa su persecución.
Después de la Revolución Francesa, se introducen cambios en
la estructura de la
institución del Ministerio Público, desmembrándola en Comissaires du Rol, encargados de promover
la acción penal, de la ejecución y la
acusación, ésta última sostenida en
debate; luego Napoleón a través de la Organización Imperial de 1808 y 1810
organizó jerárquicamente al Ministerio Público, bajo la dependencia del Poder
Ejecutivo, sirviendo esto de modelo a todos los países de Europa.
Que, frente a la concepción
primitiva del Ministerio Público, distinguimos la etapa empírica, la cual
estuvo referida a la defensa del fisco erario público, siendo su vigencia hasta
el siglo XIV, fecha en que el Ministerio Público, como institución
jurídica es consagrado en Francia,
sirviendo de ejemplo a otras naciones; la otra etapa, se refiere cuando la
institución adquiere el ejercicio más
o menos limitado
de la acción pública,
reconociéndosele paralelamente ciertas funciones políticas, y finalmente la
etapa en que la institución logra rango constitucional, por lo menos en España,
desde 1812.
Al recorrer el camino institucional del Ministerio Público en nuestro
país y teniendo en cuenta las características sociales políticas y jurídicas de cada época, podemos
precisar las siguientes etapas:
Antes que nada, considero pertinente señalar que en el Perú Colonial,
aparecen los Fiscales cuando se instala la Real Audiencia y Cancillería de
Indias, aproximadamente en mayo de 1542 teniendo funciones de carácter múltiple
: hacendarias, judiciales , políticas, administrativas, etc., teniendo como
función fundamental al integrar la Real Audiencia la de cautelar los
derechos de la Real Hacienda y velar por la integridad de la jurisdicción real.
Esta primera etapa, muestra al Ministerio Público como una estructura
tradicional y obsoleta, inspirada en la Legislación Española antigua,
representando el Ministerio Público al interés
del Estado y al interés social; sin embargo, su rol no es dinámico ni activo, caracterizándose por desempeñar
un papel pasivo ya que se concreta a
coadyuvar con su opinión previa a la sentencia en los procesos civiles y
contenciosos administrativos, cumpliendo en el proceso penal el papel
tradicional de acusador. En esta
etapa integra el Poder Judicial, es decir no es institución autónoma porque sus
miembros dependen del Poder Judicial, al que tampoco fiscalizan.
Durante esta evolución encontramos a la Constitución de
1933, la cual rigió 47 años, y nos damos cuenta que en algunos
casos las facultades otorgadas a los Fiscales colindaban con las que correspondían
a los Procuradores Públicos, tal es así que al interior del país, los Agentes
Fiscales atendían asuntos del Estado y eran parte en procesos de reforma
agraria.
En el devenir histórico, parametrado desde el Reglamento Provisorio
de San Martín (1821) hasta la instalación de la Corte Suprema de la República
(1825), los Fiscales estaban integrados al Poder Judicial.
Así tenemos la Constitución Liberal de 1856, la cual creó la
función del Fiscal de la Nación, como máxima autoridad de Fiscales y Agentes
Fiscales de la República, encargados de
velar por el cumplimiento de las leyes, pero integrado al Poder Judicial. Posteriormente, la Constitución de 1860
suprimió la figura del Fiscal de la Nación, y sólo en 1931 la Comisión Redactora
del Anteproyecto de la Constitución, presidida por Manuel Vicente Villaran, se
ocuparon del Fiscal de la República; pero recién el 28 de Julio de 1912 a
través de la Ley Orgánica del Poder Judicial Nro 1510, se utiliza por primera vez la nomenclatura de “Ministerio
Fiscal”, atribuyéndole la
representación y defensa del Estado en las
causas en que éste fuese parte; acusar por los delitos e intervenir en
Juicios criminales, velar por la legalidad, además de conferirle otras funciones, ejemplo : defender la jurisdicción nacional, el
patronato, las obras y legados, los intereses de la beneficencia de los
menores, etc. Finalmente, el Decreto
Ley 14605, le llama Ministerio Público, para que luego entre 1968 y 1980 la
mencionada Institución sufra una limitación radical en su función coadyuvante
con el Poder Judicial al suprimir la dictadura militar a los Fiscales ante la
Corte Suprema de Justicia.
Con la promulgación de la Constitución Política de 1979, el
Ministerio Público cobra nuevos brillos, convirtiéndose en una institución
jurídica de un Estado de Derecho, tal es así que los artículos 250° y 251° de
la Constitución, crean el Ministerio Público como institución autónoma
independiente del Poder Judicial, y jerárquicamente organizada, siendo el Fiscal de la Nación la máxima
autoridad, quien asume en su persona la alta magistratura de cumplir con dos
funciones esenciales : Preside el Sistema de Fiscales y actúa como Defensor
del Pueblo ante todos los niveles de la administración pública.
Al ejercer la autoridad de Fiscal de la Nación, deja de ser
un Fiscal ante la Corte Suprema, ya que su alta función está por encima de la
categoría y potestad de un Fiscal Supremo; es preciso destacar que la
Constitución Política de 1979, otorga al Fiscal de la Nación, importantes
responsabilidades, concediéndole a título individual el ejercicio de la acción
de inconstitucionalidad de las leyes y otras normas legales, preside el Consejo
Nacional de la Magistratura, actúa como Defensor del Pueblo, ejerce las
acciones civiles y penales contra el
Presidente de la
República, Senadores, Diputados,
Ministros de Estado, Vocales de la Corte Suprema; asimismo, la facultad de
formular cargos ante el Poder Judicial contra funcionarios y servidores
públicos por enriquecimiento ilícito.
En lo formal, el Ministerio Público integra la estructura
del Estado, pero en lo sustancial es una Institución Autónoma y jerárquicamente
organizada, cuyos miembros representan a la sociedad, actuando “in dubio
pro societas”. Sus atribuciones son múltiples, variadas y amplias; los roles que tiene a su cargo son: como
Defensor del Pueblo ante la administración pública, defensor de los derechos de
los ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por ley, guardián de la
independencia de los Órganos Judiciales de la recta administración de justicia
y Titular de la acción penal.
En cuanto a su organización general, tenemos que en ese
entonces la jerarquía fiscal estaba representada por : el Fiscal de la Nación, los Fiscales ante
la Corte Suprema, los Fiscales ante las Cortes Superiores, los Fiscales ante
los Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción, teniendo los miembros del
Ministerio Público las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder
Judicial en sus respectivas categorías.
Incorporado el Ministerio Público como Institución Jurídica
en la Carta Magna de 1979, el Ejecutivo expidió el Decreto Legislativo No 052 (16
de marzo de 1981), el cual constituye
hasta la actualidad la
“Ley Orgánica del
Ministerio Público”, que indudablemente frente a los cambios que
ha experimentado nuestro ordenamiento jurídico en general, debe ser modificada actualizándola con
los nuevos principios
y atribuciones consagrados en la
Constitución Política de 1993.
Sin lugar a dudas, el final de esta etapa estuvo marcada por
varios acontecimientos históricos, uno de ellos el suceso del 05 de abril de
1992, razón por la cual el Gobierno del Ingeniero Alberto Fujimori Fujimori,
denominado en ese
entonces de
Reestructuración Nacional, expidió
el Decreto Ley
25472, mediante el cual nombró a la doctora Colán Maguiño, como Fiscal
de la Nación Provisional. Durante su
gestión, y en cumplimiento del Decreto Ley 25735, se declaró en proceso de
reestructuración y reorganización administrativa al Ministerio Público.
Si bien es cierto que la Constitución Política de 1979 fue
la que por primera vez organizó al Ministerio Público como ente autónomo, el
Congreso Constituyente encargado de elaborar la Carta Política de 1993, optó
también por mantener al Ministerio Público
como Órgano Autónomo
del Estado, es
decir, independiente de sus decisiones, teniendo por finalidad principal
velar por la adecuada administración de justicia en representación de la
sociedad. Como sostiene Marcial Rubio. ...... “No es un Contralor ni un censor de la labor de los
tribunales y juzgados, pues no tienen capacidad de imponer las decisiones ni
pedir sanciones para ellos.
Cumple sus labores
realizando investigaciones, acompañando permanentemente el trabajo de
los Magistrados y ejercitando derechos diversos de intervención dentro de los
procesos”.
Por otro lado. como señala Enrique Bemales en su obra. La Constitución
de 1993 : Análisis Comparado.......”La Carta de 1993. recoge en líneas
generales, la normatividad establecida por su predecesora de 1979 con respecto al
Ministerio Público. Sin embargo, se
producen algunas diferencias puntuales. La primera gira en tomo a la
designación del Fiscal de la Nación. El inciso 2) del artículo 251° de la Carta
de 1979, establecía que tal cargo era asumido por tumos cada dos años por los
Fiscales ante la Corte Suprema los que
a su vez eran designados por el Presidente de la República, con ratificación
del Senado. La Constitución vigente ordena
que el Fiscal de la Nación sea elegido por la Junta de Fiscales Supremos, y
adicionalmente, extiende la duración del cargo a tres años, prorrogables a dos
más”.
Otra característica destacable que incorpora la Constitución Política de 1993, es la
creación del Defensor del Pueblo como otro Organismo Jurídico Autónomo; de esta
manera, el Fiscal de la Nación dejaba de asumir la función OMBÜSMAN, lo
cual nos parece coherente al haberse puntualizado y especializado las funciones
que le compete a cada Organismo, el Ministerio Público por mandato de las Leyes
26623, 26695 y 26738, estuvo
sujeto a un
Proceso de Reestructuración y
Reforma.
X. ATRIBUCIONES
DEL MINISTERIO PUBLICO SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE 1993 (ARTICULO 159)
1. Promover de oficio o a petición de
parte, la acción judicial en defensa
de la legalidad y de los intereses públicos
tutelados por el derecho.
2.
Velar
por la independencia de los Órganos Jurisdiccionales y por la recta
administración de justicia.
3
Representar en los procesos judiciales a la
sociedad
4
Conducir desde su inicio la investigación del
delito. Con tal propósito, la Policía
Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el
ámbito de su función.
5
Ejercitar
la acción penal de oficio o a petición de parte
6
Emitir
dictamen previo a las Resoluciones Judiciales en los casos que la ley
contempla.
7
Ejercer
iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso o al
Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la Legislación.
Sin embargo, es preciso anotar que las funciones delineadas
por este dispositivo, no son las únicas, por lo que es necesario efectuar un
análisis del artículo primero de la Ley Orgánica del Ministerio Público, el
cual dice :
“’El Ministerio Público es el Organismo Autónomo del Estado
que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos:
la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la
familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por
la moral pública; la persecución del delito y la reparación civil. También velará por la prevención del delito
dentro de las limitaciones que resultan
de la presente ley, y
por la independencia de los Órganos
Judiciales y la recta administración de justicia y las demás que le señalan la
Constitución Política del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación”.
Finalmente, es la Defensa de la Legalidad la característica
central que podría resumir las funciones del Ministerio Público, por lo que resulta
de imperiosa necesidad que este Organismo Autónomo se consolide en una
Institución que garantice la tutela efectiva de los derechos fundamentales, y
la plena vigencia de la legalidad, siendo trascendental para tal propósito, la
puesta en vigencia del Código Procesal Penal, y de esta manera pueda asumir el
rol protagonico establecido constitucionalmente sin olvidar su actuación pro-societas.
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