LA SUBVERSION DE LA MAGISTRATURA
Juan F. Jiménez Mayor
La función del juez y sus
atributos son consecuencias históricas y no frutos del azar o la invención del
hombre. Esta constatación afirma la estrecha vinculación de la magistratura con
la evolución del sistema político, pues es en función de la construcción del
Estado moderno y luego del Estado
constitucional, que se puede apreciar también la conformación del sistema de
justicia.
Sin embargo, es importante señalar
que la función de impartición de justicia es tan antigua como la vida en
comunidad y, por ende, como la existencia misma del poder, aunque no siempre ha
existido como la conocemos hoy. Sin duda la conformación del actual sistema de
justicia se ha alimentado de esta conjunción de factores históricos y se ha
adaptado a la forma del Estado constitucional.
La justicia en
un principio fue asumida por la familia y luego por la tribu. La verdadera
justicia se inicia cuando se quitó la venganza de las manos de individuos y se
depositó ésta en manos del grupo social, de quienes detentan el poder. Las sociedades primitivas consideran a la
justicia con un halo de misticismo, lo que configura que ésta se imparta por conducto
de los curanderos y sacerdotes. Sin embargo, sus métodos primitivos de
detección de conductas se sustentaban en efectuar actos de prueba se
sobrevivencia que se relacione con aspectos sobrehumanos, que determine la
culpabilidad o inocencia: pruebas de veneno, fuego y dolor. La Inquisición
tomaría como fuente dicha forma de administrar justicia a través de tormentos,
para determinar la culpabilidad o inocencia.
Estas técnicas
primitivas fueron muy comunes en toda una época de la historia del hombre.
Montesquieu[1]
las resume al hablar del combate judicial,
refiriendo que las controversias se arreglaban a batallas, lo que configura el
origen del duelo. De tal manera que los primeros tribunales serían encuentros
pugilísticos regulados, en donde los jueces no eran sino los árbitros. De esta
forma, el concepto de justicia primitiva se sustenta no tanto en desarrollar
capacidades de declarar el derecho aplicable al caso, tal como lo conocemos
hoy, sino en organizar y controlar la disputa e impedir el desorden público y
la violencia privada.
Es bien sabido que la construcción del Estado
moderno se inicia con el proceso de concentración del poder, que ocasiona el
debilitamiento de los poderes locales y la estructura feudal. A ello contribuyeron muchos elementos como
el surgimiento de las ciudades, la estandarización de las reglas de comercio
con pesos y medidas uniformes, la consolidación de mercados y economías
nacionales, la necesidad de cubrir los mayores costos de la guerra luego del
descubrimiento de la artillería, el sentimiento nacional, la formación de la
burocracia estatal, la necesidad del manejo de la economía, entre otros.
La estructura feudal, anárquica y
difusa, tuvo que dar paso, entonces a un régimen centralizado que fue
acumulando cada vez más poder. Los historiadores refieren que recién cuando se
consolida este poder unificado, al margen de otros poderes, es decir, cuando el
poder no tiene otro referente que lo cuestione, aparece el Estado moderno o
propiamente el Estado.
Este proceso duró varios siglos y
no fue lineal en todas las estructuras de poder en Europa. En unos países este
proceso demoró más, pero en todos se llegó a un mismo resultado: la formación
del Estado.
Este Estado que surge en Europa se
desarrolla fuertemente hasta hacerse absoluto. Inglaterra, Francia y España,
son las experiencias más desarrolladas de esta época y en ellos se expresa
notoriamente este proceso, en donde destaca el poder como elemento central del
Estado moderno, concentrando todas las funciones que hoy conocemos.
En materia judicial, la teoría fundamental
de esta época era que el rey es la fuente de toda justicia. Todos los
funcionarios, incluidos por cierto los jueces, eran servidores del monarca. No
existía separación de poderes; era absurdo entonces pensar con esta categoría
y, en cambio, hay una estrecha ligazón entre la judicatura y el poder político.
Ello sucedió tanto en Inglaterra,
donde la evolución fue más rápida, y en Europa continental. El desarrollo jurídico de Inglaterra y
el continente fue distinto, pues la isla no conoció la incorporación del
derecho romano, por lo que la práctica judicial no estaba sustentada en el
derecho culto enseñado en las universidades, sino en el derecho común inglés.
Los jueces se ocuparon de aplicar este derecho en todo el reino siendo los
operadores claves para la vigencia y extensión del common law . A pesar de la
distinta fuente jurídica que derivaría en familias jurídicas heterogéneas entre
Inglaterra y Europa Continental, el punto era el mismo: la justicia era real y
la administraban los jueces a nombre del rey.
Sin embargo, no hay que pensar que
ello podría significar que la magistratura se encontraba subsumida a la
voluntad del monarca. Aquí, ya debemos hablar solo de la experiencia inglesa,
para referir los matices del modelo anglosajón respecto a su aparato judicial.
Y es que a pesar de la característica regalista de la judicatura, existía la
premisa de que incluso el Rey debe someterse a la Ley. Esto figura en los
antiguos textos ingleses, como la Carta de 1215.
La evolución absolutista inglesa
llevaría a la tentación del poder en extralimitarse incorporando la función
judicial como propia de ciertos monarcas. La dinastía de los Estuardo pretendió
resquebrajar el principio de legitimación en los nombramientos reales de las
Cortes, que siempre fueron realizados entre los miembros de la corporación de
abogados, buscando además reservar al rey la competencia para la resolución de
ciertas competencias. Sin embargo, esta circunstancia sería uno de los factores
de las guerras civiles que buscaron reponer el derecho frente a los intentos de
copar el poder.
Algunos autores señalan que en el
camino hacia el absolutismo, la magistratura se fue formando en la lucha de los
poderes locales y el poder central, buscando alcanzar un equilibrio dentro del
sistema político[2].
Ello es percibible claramente en el modelo inglés, luego de la Gloriosa
Revolución, que definió el ejercicio controlado del poder político advirtiendo
a quienes pensaban que éste puede ser ilimitado, que existen ciertas reglas
inmutables que no podían ser cambiadas por la simple voluntad del monarca. El
cuello de Carlos I de Inglaterra da cuenta de ello.
En el plano judicial, el propósito
regalista de cooptación, también fue neutralizado. Si el principio era la
supremacía de la ley, debía existir una garantía para el debido funcionamiento
de las judicatura. Se planteó así a principios del siglo XVIII la independencia
judicial, como un elemento central de la aplicación de este principio de
supremacía legal, incluso por encima del poder de cualquier soberano, aún el
Parlamento. El documento central sobre la aplicación de esta garantía judicial
es el Act of Settlement (1701), que señala que los jueces permanecen en sus
cargos siempre que mantengan compostura
y solo pueden ser destituidos por el Parlamento, a través del
procedimiento del Impeachment. Así, se establece que la magistratura no está
sometida a ninguna otra forma de responsabilidad sobre sus decisiones que al
censo del Parlamento mismo.
La
Revolución Francesa introdujo un enfoque moderno a la magistratura como
aparato, pero le dio una dimensión disminuida. Igual que en Inglaterra, el
sistema judicial francés se basó en muchas de las instituciones existentes en
el antiguo régimen, pero produjo una
ruptura. De hecho la aplicación del derecho culto o romano fue una de
las características que asumió esta familia jurídica, pero adosado, luego de la revolución, hacia una nueva
codificación normativa.
La Revolución trajo profundos
cambios en la judicatura, dando una dimensión disminuida respecto al sistema
jurídico. Las circunstancias históricas de ello se explican por el papel que
cupo a las Cortes Supremas que encarnaban la soberanía del Rey, que se habían
opuesto a las ideas reformistas y que representaban un peligro por el poder que
podían asumir y que representaba y los intereses corporativos que no coincidían
con los ideales de libertad e igualdad.
La base de una visión reducida de
la magistratura, se derivaba de lo que se conoce como leggicentrismo, es decir, de la consagración de la ley como
expresión de la voluntad general de la nación, a una categoría suprema. Ello se
derivó, de un lado de la potenciación del papel del Parlamento como la fuente
de derecho preeminente; pero del otro, de la disminución de la capacidad del
juez para declarar el derecho circunscribiendo su labor a lo que la ley misma
decía. Ello llevó a la clásica mención
de que el juez no es sino la boca de la ley, generando una categoría de jueces
minusválidos, a quienes solo se le podía dar la función de la aplicación de la
ley, pues la creación del derecho dependía exclusivamente del Parlamento. El
juez entonces no solo no podía controlar judicialmente la labor del legislador,
sino que no podía interpretar la ley. En caso de duda el juez debía consultar
con el legislador para verificar la correcta aplicación de la ley. Ello sería
más adelante el antecedente del recurso de Casación, que tiene por objeto
verificar la correcta uniformidad en la aplicación judicial de la ley.
Otro límite definido, fue la
prohibición a la magistratura de cualquier forma de control de la
administración, que es también el origen de la jurisdicción administrativa,
separada de la jurisdicción ordinaria a cargo de la magistratura.
Una de
las contribuciones más importantes de la Revolución en materia judicial fue la
introducción del llamado modelo “burocrático-procesal”[3]
.El modelo inglés proclama la presencia de un juez por decisión de la Corona
sin ningún mecanismo formal de progresión o carrera. El juez será juez toda su
vida en la instancia en la que se le designe. ”El que acepta cumplir una
función judicial –escribe Lord Denning debe saber que quedará para siempre en
la misma posición, sea que se trate de la función de juez de la Hight Court o
de una corte de condado o de stipendiary magistrate”[4]
Se cree que una de las mayores garantías del magistrado inglés reposa
precisamente en la ausencia de ese “carrerismo” y en poder convocar a los
egresados de las mejores escuelas de derecho; origen o consecuencia de todo
ello, es que el ingreso al sistema judiciario constituye un verdadero mérito y
prestigio profesional.
A diferencia de Inglaterra, pues, en Francia la Revolución
aportó la construcción de un modelo distinto, que alude a la necesidad de
contar con la figura de un juez profesional dentro de un régimen de carrera,
que requiere promociones y la pertenencia a un cuerpo permanente de
funcionarios. Ello fue lógica consecuencia de la eliminación de la
comercialización y herencia de los cargos existente en el antiguo régimen. Otros
aportes de la Revolución, serán la obligación de fundamentación de las
sentencias, la abolición de jurisdicciones privilegiadas y la inamovilidad en
los puestos.
De esta forma, el juez-funcionario
es un jurista, un profesional formado en leyes, que debe tener una formación
calificada universitaria, que es seleccionado según criterios burocráticos e
“insertado en una estructura jerárquica donde aspira a ser promovido”[5].
Diez-Picazo señala que estas expectativas de carrera suponen los mayores
riesgos para la independencia de los jueces europeos. Este será un tema siempre
polémico.
Sin embargo, la evolución de la
judicatura, no queda allí, pues existe luego de este proceso de racionalización
y división del poder, la revalorización de la figura del juez[6], en
donde se plantea que el papel del juez no solo es de acatamiento de la
legislación, sino que la jurisdicción es un acto creación del derecho, que
plantea la equiparidad de esta función con el propio acto de legislar. Esta tesis que hoy es de corriente
utilización, ciertamente, no es muy antigua y refleja el nuevo papel del juez
en la escena jurídica moderna.
Cappelletti sostiene que esta
evolución en donde se ha revalorado la función del juez ha ocurrido por varias
razones. Una de ellas es el desarrollo del constitucionalismo social que ha
conllevado al surgimiento de nuevas prestaciones y de intervención del Estado
que ha ocasionado que se efectúen construcciones jurisprudenciales de nuevos
derechos y de nuevas expectativas. A ello ha contribuido también –siguiendo al
mismo autor- el surgimiento y consolidación de convenios internacionales de
derechos humanos, que ha “desembocado en un mayor activismo judicial, en la
medida que estos convenios contienen
normas de tipo general que al hacerse judicialmente exigibles requieren de un
mayor papel creador por parte de los jueces”.
Evidentemente la evolución del
constitucionalismo de la post guerra, con el fortalecimiento del Estado de
derecho y el desarrollo del sistema de garantías constitucionales y las llaves
que permiten asegurar la vigencia del principio de supremacía constitucional,
ha servido para otorgar un mayor peso a quien puede equilibrar las posiciones
dentro del Estado: el juez. El punto es de tal magnitud e importancia que
inclusive modernamente se refunda el sistema político para denominarlo Estado Jurisdiccional de Derecho[7].
La teoría constitucional en esta
etapa ha cobrado gran importancia, efectuando planteamientos nuevos encaminados
a establecer nuevas premisas que buscan la construcción de modelos más
garantistas y equilibrados desde la dimensión política. Y es que la experiencia
del siglo XX lo requirió a efectos de que puedan consagrarse contrapesos
adecuados al poder. En esa medida ya el propio Kelsen señaló la necesidad de
que mientras mayor fuerza cobran las mayorías en un sistema democrático, el
juez debía asumir un papel tanto mayor para proteger a las minorías contra los
abusos de la mayoría [8].
De esta forma, la judicatura ha
evolucionado hasta consolidar el papel del juez revalorando su labor y
situándolo en un papel central dentro del sistema político.
Lógico impacto de la ideas
revolucionarias de fines del siglo XVII, el Perú, como el resto de países de
América, luego del proceso independendista buscó aplicar el modelo liberal
republicano. Sin embargo, en el intento de desarrollar un nuevo sistema
político no pudo desligarse del todo de sus fuertes ataduras culturales con el
pasado régimen.
El sistema político que se inició
entonces, nació con problemas de engarzamiento social, sin la existencia de una
nación y carente de una burguesía que consolide el proceso liberal. Además, el
vacío de poder generado por la independencia con la Metrópoli, trajo como
consecuencia el afán por detentar el poder por parte de los nuevos líderes,
iniciándose así el caudillismo político.
En el Reglamento Provisional de
Huaura, expedido por San Martín el 12 de febrero de 1821, el primero de los
documentos emancipadores que rigió en la extensión del territorio que ocupó el
Ejército Libertador y que buscó dotar de una organización para el gobierno de
las zonas concernidas en tanto dure la guerra de independencia, hay ya una preocupación central sobre el
sistema de juzgamiento que debía aplicarse. De los veinte artículos que integra
este documento, dieciseis están dedicados a la forma de administrar justicia.
Este Reglamento crea cuatro departamentos que se hallan bajo la protección del
Ejército Libertador: Trujillo, Tarma, Huailas y los de la Costa y en su artículo
10 crea una Cámara de Apelaciones que se ubicará en el departamento de
Trujillo, “compuesta por un Presidente, dos vocales y un fiscal...” Las
atribuciones de esta Cámara están señaladas en el artículo 12 y son las de
conocer las causas de competencia de las Audiencias “con la sola restricción de
no extender en las causas de mayor cuantía...”[9]
Esta Corte, a los pocos meses de
creada, fue reemplazada por la Alta Cámara de Justicia, según Decreto del 4 de
Agosto de 1821, instancia que fuera
luego recogida en el Estatuto Provisional del 8 de octubre de 1821, dado
también por San Martín. Dicha Cámara tenía residencia en Lima y sobre ella dice
el Estatuto en su Sección Séptima artículo 1° : “El Poder Judiciario se
administrará por la Alta Cámara de Justicia, y demás juzgados subalternos que
por ahora existen o que en lo sucesivo se establezcan”.[10]
La Alta Cámara de Justicia es la
predecesora de la Corte Suprema y acumuló según este Estatuto, competencia
sobre algunos fueros privativos. A ella correspondían las mismas atribuciones
de las Audiencias, a la que se agregaba las causas civiles y criminales contra
los cónsules “y enviados extranjeros”, de los funcionarios públicos que
delincan en el ejercicio de sus funciones, los asuntos de minería, entre otros.
Estaba conformada por un Presidente, ocho vocales y un fiscal.
Esta Alta Cámara estuvo regulada
hasta el 19 de diciembre de 1824 que, en cumplimiento de la Constitución de
1823, se convirtió en Corte Superior, estableciéndose desde entonces la Corte
Suprema de Justicia, que se instaló formalmente el 8 de febrero de 1825, bajo
la Presidencia de Manuel Lorenzo de Vidaurre y Encalada. Es importante señalar
que los antecedentes expuestos en el Reglamento de Huaura y el Estatuto
Provisional expresan el enorme interés de los que gobernaban el país en
momentos dífíciles, por organizar una judicatura que devuelva la paz social e
instaure cierto orden y seguridad jurídica; sin embargo, el hito con el que
comienza la regulación judicial orgánica, sería la Constitución de 1823, la
primera de todas nuestras Cartas Políticas, y que buscó organizar esta función.
Si bien, la Carta de 1823, no
llegó a regir íntegramente, en la parte judiciaria,
como la denominó, sí tuvo un impacto muy importante, pues en ella se
instaura la Corte Suprema y también por primera vez se consagran garantías
institucionales para el funcionamiento de la judicatura, ingresando a la
modernidad y buscando instaurar un Estado Constitucional, fundando el régimen
republicano de gobierno. Se consagran figuras jurídicas importantes del
liberalismo, señalándose que la justicia se administra a nombre de la Nación,
recibiéndose una influencia neta de las ideas revolucionarias francesa y
norteamericana. La forma avanzada en
que se organizó el poder judiciario, al
menos en teoría, haría que en muchas de las normas que en esta Carta se
consagran se repitan más adelante. En verdad los constituyentes en este texto
hicieron un gran trabajo sobre el tema judicial.
La Constitución de 1823 eliminando
todo fuero especial, estableció el uso exclusivo de esta función al “Poder
Judiciario”, el mismo que se ejercita a través de los tribunales y juzgados
subalternos, no existiendo “otros jueces que los establecidos por la
Constitución”[11].
El artículo 97 consagra el principio de inamovilidad judicial, estableciendo
que los jueces son inamovibles de por vida, salvo inconducta que dé motivo para
lo contrario[12].
Se señaló que la Corte Suprema de
Justicia, estaba conformada por un Presidente y ocho vocales; pero a diferencia
de la Alta Cámara de Justicia -su antecedente inmediato-, tenía no uno sino dos
fiscales. Asimismo, organizó el país en Cortes Superiores y juzgados de derecho
en todas las provincias, “arreglándose su número en cada una de ellas, según lo
exija la pronta administración de
justicia”. Entonces, como ahora, el problema de la morosidad judicial,
estaba en la agenda de la justicia. Es importante apuntar que todavía no se
descubre en el país una forma distinta de organizar el poder judicial que no
sea a través de cortes superiores.
Otro de los aportes de la Carta de
1823 fue que la Corte Suprema era una Corte de Casación, al ser competente para
conocer los recursos de nulidad que se interpongan contra las sentencias de
última instancia de las Cortes Superiores, “para el efecto de reponer y
devolver”. Se estableció que “todas las
causas se fenecerán dentro del territorio de cada Corte Superior”, Asimismo,
reguló el juicio por jurados para causas criminales, estableciendo el principio
de publicidad (artículo 107).[13]
El problema de la corrupción
judicial no era tampoco extraño al texto constitucional, por lo que se señaló
en el artículo 109 que cualquier persona puede denunciar a los jueces por casos de “soborno, la
prevaricación, el cohecho, la
abreviación o suspensión de las formas procesales, el procedimiento ilegal
contra la libertad individual y la seguridad de domicilio.” Además, se señalaba en el artículo 111 que
los jueces de primera instancia son responsables de su conducta ante las Cortes
Superiores y éstos ante la Corte Suprema. No cabe duda que ya entonces este era
un problema que atender y que se remonta a la época anterior.[14]
Es importante señalar que la
situación de la justicia entonces –como ahora- no era la mejor. Manuel Lorenzo
de Vidaurre y Encalada, a quien le tocó el honor de ser el primer Presidente de
la Corte Suprema y la inauguración del nuevo proceso histórico de la judicatura
en el Perú, fue además un crítico del sistema. En su “Plan del Perú”, que
escribió en 1810 y publicó en 1824, escribió:
“El
primer agravio al público consiste en que se juntan los oidores a una hora
después de la señalada por las leyes: es decir, a las nueve en verano y a las
diez en el invierno (...) el segundo agravio que se hace al público es ver las
causas de un modo irregular y extraño. Se forma una lista, donde se escriben
las causas que están para decidirse . Por su parte, el abogado y la parte
ignoran el día preciso que le tocará en suerte. No se sabe si le tocará en un
mes, dos, cuatro, un año, dos y cuando menos se piensa se resuelve
precipitadamente, muchas veces sin que haya tenido la oportunidad de
argumentar....(...) el tercer agravio es el tiempo de las votaciones. Si los
Oidores están convencidos y llevan las
sentencias vendidas desde sus casas, en el día se estampa el fallo; pero si no
es así, sino que la materia les es indiferente...se demora la resolución meses
y también años. Ya de las razones alegadas por las partes no hay el más pequeño
recuerdo; o se vota como quien tira un dado..... la cuarta ofensa que se hace a
los vasallos de Su Majestad se funda en la arbitrariedad y notoria injusticia
con que se procede muchas veces...(...) el quinto agravio que consiste en que
el regente u oidor que preside no deja hablar al abogado, siempre que el
impedirlo conviene a sus designios...”[15]
Su sentencia final al catálogo de
problemas es demoledora:
“La
mala conducta de los oidores consiste en que todos tienen por único objeto
enriquecerse; comercios, haciendas, y giros públicos son medios u proporciones
parta los tratos y otros recursos más criminales. Amistades, concubinatos,
banquetes, diversiones, acompañadas del orgullo y soberbia más refinada; ningún
estudio, la meditación proscrita, el deseo del bien público desterrado de sus
corazones; tales son las prendas que adornan a los oidores ignorantes,
codiciosos, eras fieras devoradoras que destrozan, insultan, arruinan. El
marido no tiene segura la más fiel consorte; una familia ilustre se ve expuesta
al abatimiento en el estupro de una hija; los antiguos mayorazgos ven
arrebatados sus primogénitos para casarlos con las hijas de estos sopistas”[16]
No es extraño, entonces que un
crítico del sistema, una persona con una sólida formación jurídica, haya tenido
el encargo de iniciar el proceso de organización judicial del nuevo Estado en
formación. El, que fue condenado por la Inquisición en 1806 por su espíritu
vehemente y contestatario, fue quien inició el camino de una nueva forma de
administración de justicia, ejerciendo la Presidencia de la Corte Suprema en
períodos intermitentes[17].
Sin embargo, será en la última fase de funciones de Vidaurre en la judicatura,
que se ejerció un período de irradiación jurídica muy importante desde la Corte
Suprema; quizás el más importante de toda nuestra vida republicana.
El marco importante para ello fue
lo dispuesto por la Constitución de 1834, que encargó a la Corte Suprema, en su
undécima disposición transitoria, que la Corte Suprema presentará al Congreso
en cada sesión anual, el proyecto de uno de los Códigos de la Legislación,
principiando por el civil. Basadre señala que los anteriores intentos de
codificación liderados por Bolivar y Gamarra a través de comisiones
codificadoras fracasaron, pero en este caso dicho proyecto fue concluido,
aunque no prosperó no solo por su contenido, sino por que se truncó el proceso
constitucional.[18][19]
Lo importante de la presencia de
Vidaurre es demostrar la línea iniciada entonces en el Perú, con juristas de
primera línea, que dejaron honda huella a las generaciones que le conocieron.
Sin embargo, la organización de la
judicatura tendrá su mejor demostración, con el Reglamento de juzgados y
tribunales, aprobado por la Corte Suprema el 22 de setiembre de 1845, en donde
se establecía la organización de los juzgados y tribunales, sus facultades y
otros temas de la administración de justicia y que reemplazó al de 1822.
Posteriormente, se designó una
comisión parlamentaria revisora de códigos, que estimó proponer el nuevo
Reglamento de Tribunales y el de Justicia de Paz, que fue aprobado por Decreto
del 20 de mayo de 1854. Otras reformas sustantivas a nivel legislativo o
estatutario orgánico son las de 1855, 1912, 1963 y 1991.
En el plano constitucional, la
evolución de la judicatura continuó después con la Constitución de 1826,
denominada también Constitución Vitalicia
de Bolivar. Esta Carta agrega importantes innovaciones a los aspectos ya
consagrados de la de 1823. Ahora hay una mención importante al gobierno
institucional y la facultad disciplinaria en su artículo 106 inciso 11, cuando
señala que es atribución de la Corte Suprema ejercer la “alta facultad
directiva, económica y correccional sobre los tribunales y juzgados de la
nación”. Esta es la primera mención a la autonomía funcional del Poder Judicial
en nuestra historia constitucional.
Asimismo se señala que los jueces
de derecho provinciales, como les denominaba la Carta de 1823, serán ahora
jueces de letras y crea la figura del juez de paz para las conciliaciones “no
debiéndose admitir demanda alguna civil o criminal de injurias, sin este previo
requisito”[20]
A su turno se establece un régimen complicado de designación de magistrados de
la Corte Suprema, en donde el Senado proponía la lista de candidatos al
gobierno, quien a su vez efectuaba una selección en ternas que enviaba a la
Cámara de Censores, quien efectuaba la selección final[21].
El Senado elegía a los magistrados de instancias inferiores. Esta Carta también
mantuvo el principio de inamovilidad, el que la justicia emana de la Nación y
la forma descentralizada de jurisdicción.
Hay que hacer notar que no se
habla en estos textos todavía de los principios de autonomía e independencia en
forma explícita, aunque se hace mención en la norma constitucional a su
contenido esencial.
La Constitución de 1828, mantuvo
también los criterios de sus antecesoras en cuanto a los principios
jurisdiccionales de inamovilidad. Creada luego de la experiencia de la
Constitución Vitalicia de Bolivar, se
considera a la Carta de 1828, producto de un Congreso Constituyente, el texto
primigenio de nuestra forma constitucional, el documento que marcaría definitivamente nuestro sistema político
y que fue denominada por Manuel Vicente Villarán como la madre de nuestras
constituciones[22].
La Carta de 1828 es la primera que
habla explícitamente de independencia. Dice su artículo 103 que “el Poder
Judicial es independiente y se ejercerá por los Tribunales y Jueces”. Para
ratificar este principio señala que los jueces “son perpetuos y no pueden ser
destituidos sino por juicio y sentencia legal”, lo que configura una protección
necesaria para garantizarla.
Establece un sistema de elección
democrático-descentralizado de la Corte Suprema, en donde se señala que los
vocales serán elegidos “uno por cada departamento”. Mantiene la estructura de
Cortes Superiores, agregando que funcionan en todas las capitales de
departamento, así como los juzgados provinciales. No olvidemos que ésta es una
constitución descentralsta, pues creó las Juntas Departamentales.
Ratifica la presencia de jueces de
paz para las conciliaciones, creada por la Carta de 1826. De igual modo
establece la publicidad de los juicios y agrega otros principios importantes:
la deliberación en secreto, la motivación de las sentencias y el
pronunciamiento en audiencia pública[23].
Asimismo, proscribe la autoinculpación en causa criminal y establece como sus
antecesoras el juzgamiento por jurados.
Esta Carta duró sin contratiempos
hasta 1834, en que fue reemplazada por la Constitución de ese año, elaborada en
función al mandato de la propia Carta de 1828 que en su artículo 176 estableció
una vigencia sin alteraciones en los siguientes cinco años y autorizando a la
convocatoria a una Convención Nacional, encargada de modificarla total o
parcialmente. En la sección del Poder Judicial, la nueva Constitución mantuvo
lo recogido en la anterior, aunque introdujo algunos cambios que apuntamos a
continuación.
Esta es la primera Constitución
que refiere la existencia de Distritos Judiciales y el requisito de nacimiento
exclusivamente en la República para los cargos judiciales[24].
Mantiene el retroceso conforme a su antecesora en el aspecto de gobierno
interior, pues no repite la cláusula del artículo 106 inciso 11 de la Carta de
1826, señalando que la Corte Suprema presenta “al Congreso cada año en la
apertura de sus sesiones, informes para la mejora de la administración de
justicia”[25],
con lo que deja en términos relativos la autonomía, condición de gobierno
básica para el Poder Judicial y su independencia funcional.
Sin duda que la contribución de la
Carta de 1834 en materia judicial será el artículo 127, que introduce la llave
maestra de la independencia jurisdiccional, al señalar que “ningún poder ni
autoridad puede avocarse causas pendientes en otro juzgado, sustanciarlas, ni
hacer revivir procesos concluidos”. Esta cláusula constitucional, se mantendrá
casi con la misma redacción en las constituciones futuras.
La Carta de 1828 estableció la
forma de designación de magistrados de la Corte Suprema a través de ternas
dobles que debían preparar las Juntas Departamentales. El Senado las reducía a
ternas simples, dentro de la cual el Ejecutivo escogía. Para los jueces no
intervenía el Senado sino las Cortes Superiores. La Carta de 1834, empero,
atribuyó al Senado el nombramiento de los vocales de la Corte Suprema, entre
candidatos que presenten los Colegios Electorales.
Por su lado, la Constitución de
1839, conocida como “Carta de Huancayo”, contiene algunos cambios respecto a su
predecesora. Elimina en su artículo 111 la reminiscencia a la independencia del
Poder Judicial y no señala apropiadamente el principio de inamovilidad. Desde
esta perspectiva, se aprecia una intención de no dar mucho vuelo a este poder
del Estado. Sin embargo, regula con énfasis
la publicidad en los juicios, estableciendo que ésta es esencial.
Esta Constitución señala que los
cargos de Vocal y jueces solo podrán ser ejercidos por peruanos de nacimiento y
estableció que los Vocales de la Corte Suprema son designados por el Presidente
de la República dentro de una terna presentada por el Consejo de Estado. Esta
es una de las constituciones que más redujo la importancia de la independencia
del Poder Judicial y fue la que en esta fase inicial, tuvo la mayor duración.
La Constitución de 1856 inicia una
tendencia reductora respecto al Poder
Judicial. Las constituciones anteriores tuvieron una dedicación especial al
tratamiento del Poder Judicial, conteniendo en lo mínimo cómo se estructura
este poder (tribunales y juzgados), la forma de designación de magistrados,
ciertas garantías institucionales, atribuciones de la Corte Suprema y demás
instancias; las sucesivas Cartas constitucionales anteriores a la de 1979
prefirieron no tocar todos los temas importantes, dejando muchos temas al
legislador. En efecto, esta vez la
Constitución de 1856 solo dedica al Poder Judicial diez artículos[26].
Entre los cambios más
significativos de esta Constitución está declaración de inamovilidad de los
miembros del Poder Judicial, sin embargo, relativizándolo al determinar la ley “la duración de sus
empleos”.
Se establece que el nombramiento
de los Vocales Supremos se efectúa por el Congreso, a propuesta en terna doble
del Poder Ejecutivo; los jueces superiores y provinciales, serán designados por
el Ejecutivo a propuesta de las Juntas Departamentales. Aunque mantiene los
principios de publicidad, no avocación a causa pendiente, no contiene los
requisitos para los cargos, ni las atribuciones de la Corte Suprema ni demás
órganos jurisdiccionales. Lógica consecuencia de la omisión sobre el tema de la
independencia, tampoco hay una norma sobre el sistema de gobierno del Poder
Judicial.
Aunque es importante señalar que
la Carta de 1856 crea por primera vez el cargo de Fiscal de la Nación, “para
vigilar el cumplimiento de las leyes”, debemos decir que configura un retroceso
en materia judicial y es el hito de ruptura hacia el futuro, pues las
Constituciones que le sucedieron: la de 1860, 1920 y 1933 fueron similares en
esencia.
En efecto, la Constitución de
1860, la de mayor duración en nuestra historia, no introdujo mayores cambios al
texto de 1856 y redujo aún más su articulado[27]
. Aunque la del 56 estableció la amovilidad conforme a Ley, la del 60 ni
siquiera contempló dicha norma. Peor aún, estableció que la justicia se
administra conforme a la forma que las leyes determinen, dejando ello al arbitrio
del Congreso.
El sistema de nombramiento era
parecido a la de 1856, la diferencia era que para los vocales superiores y
jueces de primera instancia la terna no sería presentada por las Juntas
Departamentales, sino la Corte Suprema y Cortes Superiores, respectivamente.
Tampoco se efectuó mención alguna sobre atribuciones, dejando librado todo a
criterio del Congreso; no se dispuso nada respecto a la existencia de Distritos
Judiciales. La Carta de 1860 eliminó la figura del Fiscal de la Nación.
La Carta de 1860, que tanto
influyó en nuestra vida constitucional, no fue feliz en el tratamiento del
Poder Judicial. Si bien, no puede determinarse la exclusiva responsabilidad de
las constituciones de los males nacionales, en este caso, quizás la forma de regular
el Poder Judicial, haya inspirado el escaso respeto de los sectores políticos
hacia este órgano del Estado, que se selló con las Cartas de 1920 y 1933[28].
La Carta de 1920 mantiene muchas
de las normas anteriores. Vuelve a señalar que es el legislador ordinario quien
determina la organización del Poder Judicial. Ratifica en lo genérico la forma
de designación de los vocales de la Corte Suprema, aunque con matices, siendo
que siempre son nombrados por el Congreso entre diez candidatos propuestos por
el Poder Ejecutivo.
Establece la posibilidad de que un
magistrado de la Corte Suprema pueda ser Ministro de Estado. Es la primera
Constitución que se refiere a la carrera judicial y la que regula el tema de
las ratificaciones, las que serán cada cinco años, siendo una facultad de la
Corte Suprema, pero solo para los jueces de primera y segunda instancia.
Introduce el tema de la justicia militar, estableciendo el principio de que
“por ningún motivo” pueda extenderse sobre personas que no estén en el servicio
efectivo del ejército. Sin duda una mejor redacción que las ulteriores[29]
Empero, tiene una norma controversial, que afecta la independencia individual,
al señalar que la Corte Suprema ejercerá autoridad y vigilancia sobre todos los
tribunales y juzgados de la República, “tanto en el orden jurídico como en el
disciplinario”. Sin duda una redacción poco feliz, pero que fue aplicada en el
sentido de aplicar un sistema de control, más no de jerarquía.
Frente a los aspectos positivos,
la Carta de 1920 en la regulación del Poder Judicial continúa una tendencia
reducida del rol de la justicia y, por el contrario, deja entrever la
minusvalía de este órgano del Estado, a quien no se le otorgan herramientas
claras para asumir su autonomía e independencia.
La Constitución de1933 contiene
avances en relación a las anteriores. Consagra la primera declaración de que la
administración de justicia se ejerce con las garantías y procedimientos que la
Constitución y las leyes establecen. Esto que podría ser nimio, es una declaración
importante pues sustrae de la competencia del legislador la forma de actuación
del Poder Judicial, como lo contemplaron las anteriores constituciones, para
darle el marco general de actuación a partir de la propia carta fundamental.
Sin embargo, repite en mucho las
normas anteriores: el mismo sistema de designación; mantiene la disposición
sobre ratificación –aunque deja a la ley el tiempo y forma en que se realiza-;
la publicidad en los juicios, entre otros aspectos; aunque mantiene también
ciertas omisiones centrales ya apuntadas anteriormente: la invocación a la
independencia, la forma de gobierno institucional, las atribuciones de la Corte
Suprema, entre otros. Por todo ello, no podemos decir que la Carta del 33 haya
efectuado un mayor avance a Constituciones anteriores; por el contrario, quizás
se pueda señalar que no fue mejor que las Cartas de 1834 y 1839 en esta
materia.
No será sino hasta la Constitución
de 1979, en que se da un tratamiento especial al capítulo del Poder Judicial,
introduciendo figuras nuevas como el Consejo Nacional de la Magistratura, una
hermosa declaración del origen de la administración de justicia, una sección
sobre las garantías de las administración de justicia –que contiene una
confusión entre principios y derechos a la jurisdicción-, la posibilidad del
control constitucional difuso, una mejor normativa en cuanto a la estructura
jurisdiccional, cláusulas de autonomía real como la autonomía financiera con un
porcentaje del Presupuesto para garantizar su cumplimiento, una regulación
constitucional de la acción contencioso administrativa, un catálogo de
garantías para la independencia de los magistrados, la división del Ministerio
Público, el que sería ahora un órgano autónomo al Poder Judicial, entre otros
aspectos.
No cabe duda, que la Constitución
de 1979 fue la máxima expresión de nuestra historia constitucional en materia
judiciaria, por ser el primer texto por el que se fijó un hito que marca un
interés mayor del poder constituyente respecto a la materia judicial, lo que
revela que recién se entendió el papel de la judicatura en el sistema político.
La maduración de este enfoque, empero, no depende sino de estrictas razones
históricas, pues durante la segunda mitad del siglo XX se efectuó una
revalorización del juez y su función en el Estado contemporáneo. A ello hay que
agregar el triste papel que cumplió otra vez el Poder Judicial durante la
dictadura militar y que mereció una dedicación memorable durante los debates de
la Asamblea Constituyente y que sirvió, mal que bien, para instaurar lo que se
llamó en ese momento el Tribunal de Garantías Constitucionales, que surgió,
entre otros fundamentos, por la desconfianza en el Poder Judicial para la
defensa de la Constitución y los derechos fundamentales. Sin embargo, aún con
esto se consideró revalorar la función judicial y darle un tratamiento acorde a
las necesidades y los nuevos tiempos.
La Constitución peruana de 1979,
entonces, no fue sino un producto de este nuevo enfoque que la de 1993 no pudo
contradecir, a pesar de los intentos de generar un instrumento constitucional
autoritario o semántico.
Un minusválido poder: el problema de la independencia
De esta rápida revisión normativa,
podemos verificar claramente que el constituyente peruano ha recibido el
influjo externo del sistema judicial para configurarlo, en lugar de proveer
salidas a su propia realidad. Mientras la judicatura tuvo en el derecho
comparado un papel disminuido, las constituciones no le darían un trato
preferente y, por el contrario, los gobernantes aprovecharían estas debilidades
para intervenir el Poder Judicial grosera o sutilmente.
Este rol disminuido, producto de
la influencia Europea continental, no serviría luego que en la segunda mitad
del siglo XX, se revalora la función del juez a partir del constitucionalismo
norteamericano y la influencia de la justicia constitucional. Finalmente
llegamos tarde también a este proceso y será recién con la Carta de 1979 que se
desarrollo un nuevo enfoque a nivel normativo.
Si bien notamos que desde la perspectiva
normativa, nuestras constituciones fueron imperfectas en el tratamiento del
órgano jurisdiccional y sus funciones, lo que puede ser una de las causas de
los problemas históricos de la judicatura en el Perú, no creemos que la
responsabilidad sea exclusiva del ámbito constitucional.
En efecto, hay que encontrar
respuestas en otros lugares para explicar las razones por las que nuestra
judicatura no pudo superar sus dificultades y se dejó seducir por el poder
político. No tenemos tradición de un Poder Judicial autónomo e independiente a
cualquier forma de poder o interés y ello es quizás la peor de las
circunstancias para proponer estructuras de cambios cualitativos de nuestro
sistema de justicia, pues no existen referentes legítimos que planteen un
paradigma de actuación institucional. En buena cuenta, todo está por construir
en el Perú.
En los hechos, nuestros jueces
tampoco asumieron su labor, pues pese a que a nivel comparado se daba esta
evolución hacia un rol más activo de la judicatura, que pudo efectuarse a
través de la construcción de una jurisprudencia sostenida y militante hacia la
causa judicial, prefirieron el sometimiento a los dictados del legislador y no
del constituyente. Frente a la cláusula de control difuso, consagrada ya en 1936
en el Código Civil de ese año, los magistrados peruanos se eximieron de su uso,
argumentando la no posibilidad de cumplimiento por “falta de regulación
procedimental”. Sin embargo, en Estados Unidos a principios del siglo XIX un
magistrado sin facultad legal expresa, asumió por vocación judicial la
posibilidad de controlar la Constitución, pues si él no buscaba la preeminencia
de la Constitución, él mismo la estaría
violando.
No ha habido, pues, un sentimiento
de corporación, de pertenencia a un poder del Estado y a la necesidad de
resguardar el orden jurídico por sobre toda otra función. La historia del Poder
Judicial inclusive contiene un gran pasivo, si bien la actuación de muchos
magistrados que han dado luces a la judicatura es importante tenerla en cuenta
como un proceso de reivindicación que todavía no se ha efectuado en el país. Y
es que la judicatura siempre ha estado atacada por el poder político, acusada
de ineficiencia y lenidad.
A lo que aconteció por la
expedición de sucesivas constituciones apuntada líneas, debemos apuntar otros
hechos de cambio sustantivo llamado eufemísticamente reforma judicial, que ha
buscado no otra cosa sino legitimar la intervención política del órgano
judicial. La primera de estas intervenciones arbitrarias por motivos de reforma judicial, se efectuó nada menos
que durante el gobierno de Ramón Castilla, cuando por decreto del 31 de marzo
de 1855, se invocó la urgencia de reducir plazas en la Corte Suprema, destinado
precisamente a la destitución de cuatro Vocales de dicha Corte por ser afines a
su rival político (Echenique), sin seguirse los procesos de ley y violentándose
la cláusula de inamovilidad entonces vigente[30].
Otro proceso similar se vivió
luego del oncenio de Leguía[31],
cuando por Decreto Ley 6875 del 4 de setiembre de 1930, se declararon
incapacitados para continuar desempeñando funciones a los miembros de la Corte
Suprema que hubieren desempeñado la función ministerial durante el período
pasado, así como a vocales o fiscales que hubiesen ocupado función política o
administrativa y a quienes fueron Presidentes de la Corte desde 1922. De esta
forma, se cesó a siete magistrados del alto tribunal y se le encargó la función
de depuración de las instancias inferiores.
Otro proceso de intromisión
política se efectuó durante el gobierno revolucionario de la Fuerza Armada, por
medio del cual por el Decreto Ley
N° 18060, del 23 de diciembre de 1969,
se declaró en reorganización al Poder Judicial y se cesó a los vocales y
fiscales de la Corte Suprema, instaurándose una espada de Damocles a la
independencia jurisdiccional a través del Consejo Nacional de Justicia,
organizado por el Decreto Ley N° 18831. El proceso siguiente fue efectuado al
restaurarse la democracia en cumplimiento de lo dispuesto por la Décimo Tercera Disposición General y
Transitoria de la Constitución de 1979, que encargó al Senado la ratificación
de los Vocales de la Corte Suprema y a ésta la de los demás magistrados de la
República[32].
Finalmente, el proceso de ceses masivo de magistrados de todas las instancias,
efectuado luego del autogolpe del 5 de abril de 1992.
Por lógica consecuencia de esta
estructura y circunstancias históricas, el Poder Judicial no ha desempeñado un
papel activo en la defensa de los derechos ciudadanos. Esta no es una afirmación
improvisada, pues tiene fundamentos en la historia del país. Un caso
explicativo de esto es la actuación de la Corte Suprema en importantes casos en
donde estaba en juego la libertad de personas en períodos políticos difíciles.
Un claro ejemplo lo encontramos
durante la dictadura del General Velasco, en donde luego del proceso de reforma que hizo depender fuertemente a
la organización judicial del poder de turno, no se pudo obtener justicia en
nuestros tribunales en casos comprometidos para el régimen. Ello ocurrió en el
caso de José María de la Jara y Ureta, quien fuera deportado por la dictadura a
inicios de los años 70 y cuya cónyuge tuvo que interponer un habeas corpus para
garantizar la reposición de sus derechos fundamentales, el mismo que fue rechazado
por el Tribunal Correccional debido a que la demandante no adjuntó su partida
de matrimonio; cuando lo hizo en la Sala Penal de la Corte Suprema, ésta no fue
admitida, invocando la norma que impide presentar nuevas pruebas ante este
órgano jurisdiccional. Otra acción de
habeas corpus planteada paralelamente por la demandante, fue declarada
improcedente por existir otra causa pendiente. Lo anecdótico del caso es
que esta resolución se dictó cuatro
días antes que la otra resolución. Una tercera acción sería también desestimada
por la Suprema., con lo que se negó la reposición de derechos frente a una
deportación absurda, privilegiándose los argumentos de orden procedimental, por
sobre los derechos fundamentales violentados, evadiendo su obligación de
confrontar al poder político frente a un acto abusivo[33].
Pero ¿a qué le teme el juez? ¿por
qué no actúa con independencia? ¿qué limita su accionar? La respuesta es
compleja y configura el complicado tejido político que siempre responde a la
forma en que el juez llega al cargo, pero que no es la única forma en que se
afecta la independencia jurisdiccional.
La salida que han dado los
diversos modelos constitucionales es crear sistemas descontaminados de
designación de magistrados, en el que se consiga una participación compartida
que limite en lo posible las posibilidades de una designación discrecional y se
obtenga, por el contrario, una menor capacidad de manejo arbitrario[34].
Eso en el Perú se consiguió en teoría en 1993, con el mejor sistema para designar
magistrados que pudo inventar el hombre, pero sin embargo, no se llegó a
aplicar y esa es gran parte de la explicación de nuestro problema en los
últimos años. Pero ¿eso es todo?
Creemos que no. Juegan también
otros factores. En realidad estamos hablando del problema de la independencia,
que es atacada por factores políticos, pero también por otros que efectúan
injerencias indebidas en la función judicial, el más visible de los cuales es
el económico, cuya acción más perniciosa es la corrupción. Este no es un
problema nuevo y ya hemos visto en este trabajo, cómo desde la Colonia, ya se
sufría de la lenidad de los funcionarios jurisdiccionales y cómo al nacer la República se tenía una
opinión muy negativa de la forma en que se aplicaba justicia[35].
Aunque siempre en nuestro modelo
constitucional hubo una preocupación por el tema de la independencia, no existe
una tradición de respeto institucional en los actores políticos. Ello es más
grave aún en los períodos de dictadura, en donde el sistema en su conjunto se
retrae y busca no incomodar al poder de turno para evitar que los actos de éste
se entrometan en forma directa en el sistema con ceses o reorganizaciones o
finalmente se dispone prescindir de quienes no se someten, encontrándose
siempre a voluntarios en los órganos
jurisdiccionales que buscan apoyar las medidas autocráticas.
Creemos que
todos en el Perú entienden que la independencia es el pilar de la función
jurisdiccional. Por ello la Constitución señala como principio básico de la
función jurisdiccional "la
independencia en su ejercicio". También establece a los magistrados
judiciales "su independencia. Sólo
están sometidos a la Constitución y la Ley". Con ello se reconoce la
necesidad de dar independencia al Poder Judicial para el adecuado desenvolvimiento
de la vida en sociedad.
Nuestro
ordenamiento establece que la independencia debe ser analizada bajo dos
aspectos: a) La independencia institucional; es decir, la independencia del
Poder Judicial (y también del Ministerio Público) frente a los poderes
políticos, que se entiende como la autonomía funcional; y, b) la independencia
personal de quienes ejercen el cargo de administradores de justicia.
En cuanto a
lo primero, hay que señalar que el Poder Judicial siempre ha estado aquejado
por problemas de intervención política de distinta dimensión, como las ya
referidas, que han afectado esta natural condición para su adecuado y normal
funcionamiento.