LA
ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA EN EL PROCESO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
PERUANA
Ernesto Lechuga Pino[1]
La Constitución Política
de 1993, introduce por primera vez en este nivel normativo del ordenamiento
jurídico peruano, una institución ¾ Academia de la
Magistratura ¾ encargada de la
formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, con alcance
nacional y para efectos de su selección
en el acceso y ascenso en la carrera del Poder Judicial y del Ministerio
Público.
Con anterioridad a la
creación de la Academia de la Magistratura, no existía a nivel de nuestro
sistema judicial una entidad responsable de la formación y capacitación de
magistrados, estas actividades se desarrollaban de manera aislada, teniendo al
Centro de Investigaciones de la Corte Suprema en el Poder Judicial y el
Instituto de Investigaciones del Ministerio Público, como sus principales
propulsores. Siendo importante destacar la iniciativa de magistrados vinculados
a las esferas académicas que durante estos años impulsaron el análisis y la
investigación jurídica con el apoyo de instituciones privadas y en algunos casos
de la cooperación internacional.[2]
Otro antecedente fue la
creación de la Academia de Altos Estudios en Administración de Justicia,[3]
como organismo público dependiente del Poder Ejecutivo (Sector Justicia), que
establecía como requisito previo para el ingreso a la carrera judicial o fiscal,
haber cursado estudios superiores de post grado en esta institución, la misma
que nunca llegó a funcionar. Los
riesgos de implementar un modelo como el que se propuso hubieran afectado la
independencia de los magistrados en los mecanismos de acceso, al existir de por
medio, un primer filtro de orden académico manejado por el Poder Ejecutivo en la
expedición de los grados académicos habilitantes para el ingreso al Poder
Judicial o al Ministerio Público.
El artículo 151[4]
de la Carta de 1993, establece la creación de la Academia de la Magistratura,
precisando que ésta forma parte del Poder Judicial; situación que de origen
plantea serios problemas en cuanto a la independencia y autonomía de gestión de
la institución, al incluir las actividades académicas de esta escuela de
formación y capacitación en el complejo plexo de funciones del Poder Judicial. A
ello, se aúna la ubicación
normativa de su creación, toda vez que inapropiadamente la Constitución incluye
a la Academia de la Magistratura en el Capítulo IX correspondiente al Consejo
Nacional de la Magistratura. Las Actas de Sesiones de Debate del Congreso
Constituyente Democrático,[5]
no explican los motivos por los cuales se incorpora este artículo en el capítulo
antes mencionado, cuando su ubicación natural, por el propio contenido de sus
actividades, funciones y objetivos debió merecer un tratamiento acorde con su
carácter institucional, previsión que debiera expresarse en la normativa
constitucional como organismo autónomo del sistema judicial.
Aparentemente, las
motivaciones que “justificarían” la ubicación actual de la Academia en el texto
constitucional, radican en la influencia que ejerce el Consejo Nacional de la
Magistratura tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público, toda vez,
que el proceso de selección, ratificación y ascenso de magistrados constituye el
ámbito de trabajo del Consejo.
Meses después de haber
sido promulgada la actual Constitución, el Congreso Constituyente Democrático
expide la Ley N° 26335 del 21 de julio de 1994, “Ley Orgánica de la Academia de
la Magistratura”, norma que le reconoce personería de derecho público interno,
que forma parte del Poder Judicial, precisando su autonomía administrativa,
académica y económica.[6]
Asimismo, se establecen sus órganos de gobierno en tres categorías: Rectores,
Ejecutivos y de Apoyo.
En agosto de 1995 inicia
sus actividades la Academia de la Magistratura, con la conformación de su primer
Consejo Directivo y la implementación de sus ámbitos de trabajo, en conformidad
con lo dispuesto en su Ley Orgánica. Su primera actividad académica con
magistrados se realiza en noviembre de 1995, con el apoyo de la cooperación
técnica internacional. Sin embargo, el 19 de junio de 1996 se la incluye en el
denominado proceso de reforma y modernización de las instituciones que integran
el sistema judicial,[7]
inclusión que supuso el traslado de las funciones de gobierno hacia el Titular del Pliego del Poder Judicial,
ejercida en ese entonces por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Ejecutiva,
quien a su vez, las delegó en la
Comisión de Reorganización y Gobierno de la Academia.[8]
A partir de entonces la
Academia de la Magistratura, es incorporada al cuestionado proceso de reforma
judicial, para ser monitoreada con el propósito de dilatar la situación de
suplencia y provisionalidad de magistrados mediante la creación de mecanismos
confusos para la capacitación de aspirantes, la variación imprevista de plazos
en la duración de los cursos[9],
sobrecargando además la capacidad de atención de postulantes, disminuyendo su
cobertura y centralizándo su trabajo en pocas ciudades. Es evidente que ello
trajo consigo el sometimiento de la institución a los vaivenes y disensiones
políticas que impuso el régimen de Alberto Fujimori.
En el contexto de la
recuperación democrática del país y en particular del sistema de justicia, se
dicta la Ley N° 27367 que desactiva las comisiones ejecutivas del Poder Judicial
y del Ministerio Público, restableciéndose simultáneamente el funcionamiento de
los órganos naturales de gobierno de la Academia de la Magistratura. Así en
diciembre de 2000, se constituye el Consejo Directivo como expresión democrática
de aplicación de su Ley Orgánica y restauración de su autonomía institucional.
Este breve análisis
normativo permite reflexionar sobre el rol que compete a la Academia de la Magistratura dentro del
sistema de justicia y servirá de base para esbozar algunas ideas que contribuyan
a fundamentar una posición clara e institucionalista sobre su ubicación en el
marco de una reforma constitucional.
Lamentablemente, el
debate político en torno a la ubicación de la Academia de la Magistratura en la
Constitución resulta poco alentador, dada la existencia de posiciones que
postulan reducir a esta institución como un órgano dependiente del Consejo
Nacional de la Magistratura[10],
u otras que pretenden restarle autonomía administrativa, académica y financiera,
incorporándola al Poder Judicial, como se propone en el Proyecto de Ley Orgánica del Poder
Judicial[11]
.
Para la formulación de
una propuesta coherente que estructure en el ámbito constitucional, un modelo de
Academia de la Magistratura adecuado a las necesidades del sistema de justicia
del país y a sus peculiaridades legales y condiciones de funcionamiento tanto en
el ámbito judicial como fiscal, es necesario dar una mirada a las principales
experiencias de escuelas, institutos o academias judiciales de América Latina y
Europa. El análisis comparado de modelos de formación y capacitación en este
ámbito, contribuye a identificar variables en común, permitiendo recuperar
valiosas experiencias, que pueden y deben servir al desarrollo del modelo
peruano que aspiramos instituir.
Las
funciones de capacitación de magistrados se encuentran a cargo del Instituto de
la Judicatura, órgano académico más reciente en América Latina.[12]
La Ley N° 1817 del Consejo de la Judicatura, en aplicación de las previsiones
constitucionales referidas al desarrollo de recursos humanos, regula los
sistemas de carrera judicial y selección de personal, previendo la
implementación de los subsistemas de capacitación y formación, a cargo del
Instituto de la Judicatura de Bolivia.
Entre
sus principales labores destacan la compilación, análisis y sistematización de
documentación legislativa, doctrinal y jurisprudencial, tarea que ha supuesto el
diseño de un banco de datos con información útil para magistrados, litigantes,
investigadores y público en general.
En
base a la identificación de las necesidades de capacitación judicial en Bolivia,
el Instituto de la Judicatura ha estructurado tres programas académicos, a
través de los cuales se implementan los
mecanismos de selección, capacitación y evaluación de aspirantes a la
judicatura:
-
Selección y capacitación
para el ingreso
-
Capacitación y
actualización permanente
-
Información.
En
la actualidad el Instituto de la Judicatura se encuentra implementando un nuevo
proceso de capacitación a fin de cubrir plazas de jueces de instrucción, en la
totalidad de circunscripciones territoriales.
La Academia Judicial,
como corporación de derecho público, tiene por finalidad la formación de los
postulantes al Escalafón Primario del Poder Judicial y el perfeccionamiento de
todos los integrantes de dicho poder del Estado. Cuenta con personalidad jurídica, patrimonio
propio y esta sometida a la supervigilancia de la Corte Suprema[13].
Para el cumplimiento de
sus objetivos, la Academia Judicial desarrolla los Programas Educativos
siguientes:
-
Programa de Formación,
destinado a los abogados que deseen ingresar al Escalafón Primario de Poder
Judicial.
-
Programa de
Perfeccionamiento, dirigido a todos aquellos que forman parte del Poder
Judicial, bien sea en el Escalafón Superior como en el de
Empleados.
-
Programa de Habilitación,
dirigido a los jueces que deseen optar a los cargos de Ministro y Fiscal
Judicial de Cortes de Apelaciones.
En la actualidad los tres
programas son materia de adecuación al proceso de reforma judicial que ha
emprendido este país, toda vez que se aspira a fortalecer las actividades de la
Academia Judicial.
Uno de los temas
prioritarios de la Academia, es el proceso de adecuación al nuevo sistema
procesal penal, ya implementado en las Regiones IV y IX, ha supuesto el diseño y
ejecución de nuevos y especializados programas de capacitación de jueces y
funcionarios, con miras a su adaptación al nuevo sistema.
La Academia chilena ha
ejecutado hasta la actualidad más de quince programas de formación, así como
seis programas de perfeccionamiento para los miembros del Poder
Judicial.
Colombia
La Escuela Judicial
“Rodrigo Lara Bonilla”[14] desarrolla sus actividades a partir del
mes de enero de 1998, se ha
constituido en el centro de formación inicial y continuada de funcionarios y
empleados al servicio de la Administración de Justicia. Actúa con sujeción a los
planes y programas que se establecen en coordinación con la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, contando con el concurso de jueces y
empleados de la Rama Judicial. En la actualidad cuenta con un Plan Nacional de
Formación y Capacitación de la Rama Judicial, el que comprende a su vez un sub programa, dirigido a la formación
de magistrados y jueces, el cual viene siendo implementado en todo el
país.
La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia dispone como requisito previo para acceder a la Rama
Judicial, el paso por la Escuela Judicial, la cual ha desarrollado una prolífica
actividad de amplia cobertura educativa entre los miembros de la judicatura.
Ecuador
En
este país no existe una Escuela Judicial aún, son seis los organismos que se
encargan de la función de capacitación, debiendo en un futuro delegarse esta
tarea con carácter de exclusividad al Consejo Nacional de la Judicatura.
Decisión que supone en primer término una urgente adecuación normativa aunada a
una previsión presupuestaria que permita iniciar la ejecución de un proceso de
largo aliento con miras a mejorar cualitativa y cuantitativamente la labor de la
administración de justicia en su conjunto.
Las
instituciones que en la actualidad desarrollan acciones en el ámbito de
capacitación son:
Otras Escuelas
Extranjeras
En la mayoría de los
países, se considera positiva la experiencia de encargar a los propios jueces,
la capacitación de sus pares en temas referidos a práctica judicial, mientras
que en aspectos de profundización teórica, se invita a profesores
universitarios, abogados, y especialistas en otras disciplinas. En general la
plana docente no constituye personal estable de la institución.
Según algunas
experiencias, en España se contrata profesores para cada actividad; en Italia,
muchos son habitualmente magistrados seleccionados entre los que también son
docentes universitarios.[15]
El accionar común de las
escuelas judiciales recoge transversalmente los criterios
siguientes:
Aspectos
comunes de las escuelas judiciales |
|
·
Identificar
en forma permanente las necesidades de educación de los magistrados y del
personal del sistema de justicia. ·
Formar
a aspirantes a la carrera judicial y preparar para el ascenso de
magistrados. ·
Brindar
asistencia técnica a entidades con fines similares. ·
Desarrollar
y coordinar con universidades, institutos u organizaciones de cooperación
pública, programas de capacitación judicial de gran espectro y
accesibilidad. ·
Preparar
material educativo. ·
Proveer
de información a los tribunales sobre novedades legislativas, casuística y
otras situaciones. ·
Promover,
desarrollar y divulgar investigaciones jurídicas de base científica y
sobre aspectos que interesen a la administración de
justicia. ·
Promover
intercambios nacionales e
internacionales. |
Las escuelas judiciales
vistas desde una perspectiva comparada muestran la tendencia a estar bajo la
dirección de un Consejo Académico de carácter consultivo, en cuyo seno se
encuentran representantes del Poder Judicial, Ministerio Público, universidades,
asociaciones de magistrados y un Director Ejecutivo. En España, Francia y
Portugal se consideran también a representantes del sector estudiantil.[16]
El denominador común en
todas las escuelas y academias judiciales es su vinculación a los procesos
oficiales de selección, ingreso y ascenso en la carrera judicial y fiscal de
acuerdo a las características y peculiaridades de cada
país.
Dentro de las políticas
de mejoramiento de la justicia a nivel de los países en desarrollo, en especial
los latinoamericanos, se ha identificado como “un elemento central de los
procesos de reforma y modernización de la justicia la mejora de los sistemas de
capacitación de magistrados y funcionarios judiciales a nivel de todos los
sistemas de la región,”[17]
así tenemos que una de las escuelas
judiciales de más reciente creación es la Boliviana, encontrándose rezagado en
esta materia el sistema judicial ecuatoriano, donde se tiene conocimiento que se
vienen realizando estudios para la implementación de la escuela judicial de éste
país.
Pese a la evidente
interferencia política y violación de su autonomía institucional (1996-2000), la
Academia de la Magistratura, ha desarrollado importantes precedentes académicos
que requieren ser considerados para la modificación de su diseño legal y
estructura funcional, con la finalidad de contribuir permanentemente a la
formación de una judicatura sólida y confiable.
Es necesario establecer
ciertas definiciones sobre los principios, misión y objetivos de la Academia de
la Magistratura[18],
a fin de entender el modelo aplicable a nuestra realidad, el mismo que debe
plasmarse en el nuevo texto constitucional y la normativa conexa que la
regule.
|
Principios |
Misión |
Objetivos |
|
·
Primacía
de la persona humana y sus derechos: vida, paz y justicia
social. ·
Servicio
de justicia como función fundamental para la consolidación de la
democracia. ·
Función
jurisdiccional con mayor responsabilidad y prioridad
social. ·
Independencia
del magistrado. ·
Formación
integral y permanente capacitación y superación profesional del
magistrado. |
·
Constituirse
y consolidarse como la institución autónoma y especializada de formación,
capacitación y perfeccionamiento de los nuevos y actuales magistrados del
Poder Judicial y del Ministerio Público, propiciando la integración de
competencias técnico jurídicas, con valores inherentes a una magistratura
democrática, ética y moderna. ·
Lograr
una magistratura independiente, eficiente, creativa, capaz de interpretar
jurídicamente las normas, principios y valores del sistema legal,
consciente del impacto socioeconómico de sus decisiones, que contribuya al
mejoramiento permanente del servicio público de
justicia. |
·
Contribuir
al mejoramiento de la administración de justicia en el
Perú. ·
Capacitación
integral de los magistrados: formación humanista, integral, entrenamiento
en conocimientos técnico legales, desarrollo de habilidades para su
función y conocimiento de las relaciones entre la magistratura y la
sociedad. |
Existe consenso sobre la
manera más eficaz de enfrentar los problemas que afectan a la sociedad
¾ específicamente a la
justicia ¾ los que pueden resolverse básicamente
por la vía de la educación y
permanente formación del recurso humano. Considerando este referente, cabe a la
Academia de la Magistratura un papel prioritario, que en la actualidad ha sido
relativizado e incomprendido, postergando su aplicación como una herramienta de
efectiva transformación del sistema judicial.
En este contexto, la
Academia de la Magistratura debe convertirse en un instrumento fundamental para
transformar la administración de justicia, ubicándose como el ente oficial de
capacitación de la administración de justicia y de las instituciones que de
alguna forma se encuentren vinculadas a ésta. Se plantea que la Academia,
constituya el tamiz educativo del recurso humano del sistema de justicia. Por
ello, es necesario consolidar y ampliar el alcance capacitador de la Academia de
la Magistratura a la esfera de las instituciones
siguientes:
·
Poder Judicial y
Ministerio Público: A los magistrados de
todas las instancias y personal auxiliar jurisdiccional que forme parte de la
carrera judicial o fiscal. Es importante dirigir la acción capacitadora en una
perspectiva de desarrollo, a la carrera administrativa de ambas instituciones,
en especial canalizar actividades formativas en gestión y políticas públicas de
gobierno. No es posible aspirar a tener una judicatura competente sin atender
las necesidades de capacitación y especialización del recurso humano en general
en todos sus niveles y jerarquías. En el caso especifico del Poder Judicial la
política de capacitación debe comprender también a las instancias básicas de
justicia como es el caso de la Justicia de Paz.
·
Justicia
Militar:
La Academia de la Magistratura entre sus funciones debería capacitar y evaluar
académicamente a todos los funcionarios con rango de magistrados y auxiliares
jurisdiccionales que formen parte de la justicia militar, apreciando su
idoneidad para el ejercicio de sus funciones.
·
Notariado: Esta actividad en los
últimos años ha crecido profusamente, las competencias notariales se han
incrementado subsumiendo a su favor, numerosos procesos de carácter no
contenciosos que eran de conocimiento exclusivo del Poder Judicial, con ello, se
ha involucrado a los notarios en trámites propios de la administración de
justicia. Siendo necesario que la Academia de la Magistratura se ocupe de la
formación académica de estos funcionarios públicos con miras a la optima
prestación del servicio que brindan y en resguardo de la legalidad y seguridad
jurídica.
·
Conciliación
Extrajudicial: Considerada de interés
nacional por su ley de creación, y de creciente desarrollo en nuestro medio,
constituye un trámite obligatorio en
forma previa al inicio de un proceso judicial. Su importancia en la
resolución de conflictos sobre materias conciliables, hace necesaria la
intervención de la Academia de la Magistratura, como órgano de soporte educativo
con el fin de diseñar y ejecutar lineamientos de política que contribuyan a
mejorar la formación que realizan los centros autorizados por el Ministerio de
Justicia en esta materia, así como conseguir la institucionalización y
consolidación de este mecanismo alternativo de solución de conflictos en el
país.
·
Defensores de oficio
(Ministerio de Justicia): Para la mejor prestación
de sus servicios, estos profesionales garantes del derecho de defensa precisan
de una capacitación y formación permanente, orientada a su tecnificación y
especialización de acuerdo al publico objetivo al que están dirigidos.[19]
Asimismo, en términos
académicos, creemos conveniente potenciar las competencias de la Academia de la
Magistratura para dictar lineamientos académicos en materia conceptual y
doctrinaria que constituyan criterios orientadores para el sistema jurídico
nacional, es decir, pronunciarse sobre aspectos académicos confusos o donde
exista la posibilidad de aplicar más de una interpretación, estableciendo de
manera fundamentada y pública la
posición jurídica peruana en relación a determinado tema, la misma que deberá
sustentarse en la constatación de la realidad y jurisprudencia nacional sobre
determinado tema.
Se entiende por
lineamientos académicos a los acuerdos adoptados por la Academia de la
Magistratura, con la participación de su plana docente (Consejo Académico),
estableciendo la uniformidad de criterios en todas aquellas situaciones donde
existan posiciones doctrinarias divergentes y que generen duda en la
interpretación o aplicación de la norma, con el propósito de sentar una posición conceptual o
doctrinaria aplicable a la legislación nacional.[20]
En resumen, la Academia
de la Magistratura debe ser concebida como instrumento de cambio y no únicamente
como una sede en la que se dictan cursos y se cumplen algunas formalidades
necesarias para el acceso o ascenso a la judicatura. Es necesario replantear su
funcionamiento, concibiéndola como escuela de post-grado con rango
universitario, orientada a la especialización y perfeccionamiento en temas de
interés jurisdiccional y fiscal, aumentando su ámbito de cobertura académica a
todos los sectores de la administración de justicia como se ha explicado antes.
En este proceso resulta indispensable rescatar la experiencia nacional
desarrollada y definir el modelo de Academia de la Magistratura que requiere el
país y cuyo diseño básico debe estar plasmado en la norma constitucional.
e)
Academia de la
Magistratura: propuesta para la reforma constitucional
La presente propuesta
busca el diseño constitucional de una Academia de la Magistratura como una
institución autónoma del sistema judicial peruano, posición que en nuestro
criterio debe ser necesariamente fijada en la reforma a la Carta Política de
1993, que permitirá alcanzar los objetivos de su creación y ejercer su acción
capacitadora a todas las instituciones que lo componen, con las cuales deberá
mantener altos niveles de coordinación en el contexto de una política general
del Estado.
En este sentido, es
necesario que el nuevo texto constitucional recoja la visión sistémica de la
justicia, entendiéndose a ésta como un sistema integrado, cuyas instituciones
componentes son eslabones de una misma cadena. Numerosos estudios y
especialistas coinciden en señalar que uno de los problemas que más afecta al
funcionamiento de la administración de justicia es el trabajo aislado, a modo de
“estancos compartimentados”, impidiendo la coordinación y fluidez en las
relaciones interinstitucionales que componen el sistema.[21]
La Constitución Política
de 1993, establece que la Academia de la Magistratura, forma parte del Poder
Judicial, lo que podría restringir sus actividades a este Poder del Estado,
dejando de lado al Ministerio Público ente constitucional autónomo, de máxima
importancia en la administración de justicia. Este ámbito restrictivo se subsana
al encontrarse bajo el capítulo del Consejo Nacional de la Magistratura cuyo
radio de trabajo es mayor.
En el marco del debate
abierto para la reforma constitucional se han venido trabajando diversas
propuestas, entre las cuales la más importante es la elaborada por el Ministerio
de Justicia durante el gobierno de transición mediante la “Comisión de Estudio
de Bases de Reforma Constitucional del Perú”[22],
en cuyo Informe Final recomiendan que la
Academia de la Magistratura sin desconocer su autonomía funcional pase a formar
parte del Consejo Nacional de la Magistratura y que se elimine de la
Constitución cualquier mención que la vincule a ser necesariamente un requisito
previo para acceder a la judicatura.”[23]
Esta
propuesta introduce dos cambios sustanciales:
1.
Reubicación
institucional.- Si bien se mantiene la autonomía funcional de la Academia de la
Magistratura, la sustrae constitucionalmente del Poder Judicial para trasladarla
al ámbito del Consejo Nacional de la Magistratura, órgano de selección,
nombramiento y destitución de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio
Público.[24]
Esta
medida en lo formal podría resultar
coherente dada la afinidad de funciones que existen entre el Consejo Nacional de
la Magistratura y la Academia de la Magistratura. Sin embargo, la naturaleza de
las funciones que cumple cada uno de estos órganos es totalmente distinta.
Mientras que la primera se ocupa de las tareas inherentes al nombramiento,
selección y a las facultades disciplinarias; la segunda, tiene como ámbito
natural el desarrollo de actividades estrictamente académicas y formativas a
nivel de los funcionarios del sistema de administración de justicia del
país.
Este
escenario demanda no el
sometimiento de una institución a otra sino por el contrario el establecimiento
de autonomías que permitan su mejor funcionamiento, eliminando cualquier factor
de interferencia. Por el contrario, es necesario que el texto constitucional
recoja la necesidad de establecer instancias de coordinación e intercambio de
información permanente entre las instituciones que conforman el sistema de
justicia, con la finalidad de establecer una política integral para el
desarrollo y mejoramiento de este servicio público en el
país.
El
traslado de la Academia de la
Magistratura al ámbito del Consejo Nacional de la Magistratura generaría el
ensanchamiento de sus facultades y el incremento de sus funciones que no estaban
previstas en su diseño original, lo que podría generar la desatención de las
políticas académicas y sus actividades conexas.
2.
Eliminación de requisito
previo.- la Comisión de Bases en su propuesta busca también eliminar del texto
constitucional “cualquier mención que vincule (a la Academia de la Magistratura)
a ser necesariamente un requisito previo para acceder a la judicatura”, con
ello, se estaría planteando el cambio
del modelo de escuela judicial que ha asumido por la Carta de 1993,
suprimiéndose la posibilidad de capacitar y evaluar académicamente a quienes
pretenden ingresar a la judicatura o ascender en ella. Si bien este modelo ha
tenido deficiencias y errores de aplicación no sería recomendable eliminarlo,
requiriendo únicamente su replanteamiento y el establecimiento de políticas
claras en el acceso y ascenso de la judicatura, así como para la realización de
estudios de especialización con valor de post grado y rango
universitario.
La figura del Consejo
Nacional de la Magistratura desde su creación en la Constitución Política de
1979 ha ido fortaleciéndose y asumiendo nuevas competencias, tal como se aprecia
en la Carta Política de 1993, consolidando su institucionalidad como un órgano
representativo de la sociedad civil para el sistema de administración de
justicia.
El planteamiento
constitucional de 1993 busca superar las deficiencias del modelo anterior que
encargaba las funciones de nombramiento de magistrados al Presidente de la
República con la participación del Senado, donde el Consejo Nacional de la
Magistratura únicamente se limitaba a proponer a los candidatos. “De acuerdo a
este nuevo marco constitucional el Consejo Nacional de la Magistratura con el
apoyo de la Academia de la Magistratura, tienen a su cargo la totalidad del
proceso de selección, nombramiento y promoción de magistrados del Poder Judicial
y el Ministerio Público mediante concursos públicos de méritos y la aprobación
previa de cursos de capacitación; asimismo el Consejo Nacional de la
Magistratura es competente para la destitución y ratificación de magistrados. Se
excluye así cualquier intervención de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Los
integrantes de los órganos de dirección del Consejo y la Academia no provienen
de ninguno de los poderes políticos ni son designados por estos, procurando que
su funcionamiento y decisiones respondan a criterios jurídicos y técnicos antes
que a intereses políticos.”[25]
|
Atribuciones
constitucionales del Consejo Nacional de la
Magistratura | |
|
Constitución
Política 1979 |
Constitución
Política 1993 |
|
·
El
Presidente de la República nombra a los magistrados a propuesta del
CNM. ·
El
senado ratifica los nombramientos de magistrados de la Corte
Suprema. ·
Los
miembros del CNM son elegidos cada tres años y son remunerados con dietas
que se fijan en el Presupuesto General de la
República. ·
Los
miembros del CNM no están sujetos a mandato
imperativo. ·
El
CNM propone candidatos a magistrados de la Corte Suprema y Cortes
Superiores. ·
Recibe
denuncias sobre la actuación de los magistrados de la Corte Suprema. Las califica, las
cursa al Fiscal de la Nación si hay presunción de delito, y a la propia
Corte Suprema para la aplicación de medidas de carácter
disciplinario. |
·
El
CNM selecciona y nombra previo concurso público a los jueces y fiscales de
todos los niveles, salvo cuando éstos provengan de elección
popular. ·
El
CNM es independiente y se rige por su Ley Orgánica. ·
Ratifica a los jueces y fiscales de todos
los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al
Poder Judicial ni al Ministerio Público. ·
Aplica
la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y Fiscales
Supremos y a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales
Supremos a los jueces o fiscales respectivamente de todas las
instancias. ·
Sus
resoluciones finales, motivadas y con previa audiencia del interesado son
inimpugnables. ·
Extiende
a los jueces y fiscales el título oficial que los
acredita. ·
Sus
miembros son elegidos, conjuntamente con los suplentes, por un período de
cinco años. ·
Los
miembros del CNM pueden ser removidos por causa grave mediante acuerdo del
Congreso adoptado con el voto conforme de los dos tercios del número legal
de miembros. |
En esta medida, el
Consejo Nacional de la Magistratura se instituye como un órgano garante de la
independencia de la magistratura peruana, eliminando cualquier posibilidad de
interferencia de otros poderes del Estado e intereses subalternos para la
conformación de los órganos encargados de la administración de justicia y la
aplicación de facultades disciplinarias entre otras importantes atribuciones.
Este diseño
constitucional fortalece la institucionalidad democrática y se distingue de los
modelos que vienen funcionando en otros países, donde por lo general las
facultades de selección, nombramiento y disciplinario se encuentran concentradas
en el órgano administrativo del Poder Judicial.[26]
El ensanchamiento de las
competencias del Consejo Nacional de la Magistratura, se proyecta desde una
visión comparada como cercana a la experiencia del Consejo Superior de la
Judicatura de Colombia, donde este órgano maneja sus atribuciones a través de
dos salas: una administrativa y una
disciplinaria; en esta perspectiva ha planteado su propuesta la Comisión de
Bases para la Reforma Constitucional antes citada. De esta forma, se ha
recomendado el pase de la actividad de control funcional del Poder Judicial y
Ministerio Público al Consejo Nacional de la Magistratura.[27]
Desde un punto de vista
institucionalista y autónomo se han identificado una serie de argumentos que
demuestran la inconveniencia que la Academia de la Magistratura pase a formar
parte del Consejo Nacional de la Magistratura:
·
La planificación, diseño
y ejecución de actividades académicas requieren ser desarrolladas con libertad
de criterio y con la observancia de los factores técnicos pedagógicos aplicables
a la actividad judicial y fiscal, en esta medida la dependencia de la Academia
de la Magistratura de otro órgano podría prejuiciar la concepción de sus
actividades o asumir determinado sesgo u orientación.
·
Las funciones que
desarrolla el Consejo Nacional de la Magistratura si bien guardan afinidad con
los propósitos y fines de la Academia de la Magistratura son de naturaleza
totalmente distinta y requieren ser ejecutadas con autonomía e independencia, en
el marco de altos niveles de coordinación.
·
El Consejo Nacional de la
Magistratura por su importancia y los alcances de la cuota de poder que maneja,
ha sido visto con frecuencia como un botín político que en algunas
circunstancias ha afectado su normal funcionamiento, generándose presiones e
interferencias condicionadas por intereses particulares, lo cual no se condice
con el manejo de actividades académicas y el desarrollo libre e independiente de
investigación jurídica.
·
Según la propuesta
realizada por la “Comisión de Estudio de Bases para la Reforma Constitucional
del Perú”, se pretende aumentar el número de miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura de siete que actualmente lo conforman a diez, incoporándose a un
integrante elegido por el Presidente de la República con la aprobación del
Consejo de Ministros; un integrante elegido por el Congreso de la República
entre quienes se hayan desempeñado como presidentes de las cámaras o comisiones
de justicia y constitución durante la vigencia de gobiernos democráticos; y un
integrante elegido entre los miembros del Colegio de Abogados de Lima.[28]
De materializarse esta iniciativa, seria inminente la incorporación de criterios
ideológicos y político partidarios en el Consejo Nacional de la Magistratura,
situación que desnaturalizaría su concepción originaria como ente representativo
de la sociedad civil para el sistema de justicia. Esta situación resultaría totalmente incompatible con el
desarrollo de la actividad académica.
·
La proyección en el
desarrollo de las funciones y atribuciones de la Academia de la Magistratura,
requiere de un marco constitucional que garantice su autonomía, de esta forma
podrá aspirar a convertirse en una entidad educativa con rango universitario de
post grado, que brinde sus servicios de formación y capacitación a todas las
entidades e instituciones del sistema judicial incluyendo a la jurisdicción
militar, notariado, conciliación y defensa de oficio.
La autonomía que deseamos
para la Academia de la Magistratura, debe consolidarse no solo en el ámbito
administrativo y académico, sino también en el aspecto económico, con la
finalidad de asignarle recursos suficientes para el desarrollo de sus
actividades que permitan una mayor cobertura y la descentralización de sus
servicios a los 27 distritos judiciales del país.
Estos planteamientos
requieren plasmarse a escala constitucional en un articulado coherente, de
manera tal que organicen los hilos conductores del proceso de revalorización de
la Academia de la Magistratura y afiancen una filosofía orientada a lograr la
excelencia y liderazgo en los funcionarios y autoridades del sistema judicial
contribuyendo a su mejoramiento permanente. En esta medida, se propone
preliminarmente el articulado que podría guiar su regulación constitucional[29].
Capitulo... :
Del sistema judicial peruano
Art. S.N.-
El sistema judicial peruano
tiene como propósito establecer la política nacional en materia de justicia y
los lineamientos de coordinación interinstitucional para regular el
funcionamiento de los órganos vinculados al proceso de administración de
justicia que incluye a la jurisdicción militar y especial.
Integran el sistema
judicial peruano dentro del ámbito de sus competencias, el Poder Judicial, el
Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la
Magistratura, el Consejo Supremo de Justicia Militar y el Ministerio de
Justicia.
Capítulo ....:
De la Academia de la
Magistratura
Art. S.N.-
La Academia de la
Magistratura es autónoma. Forma parte del sistema judicial peruano y se
constituye en su ente oficial de formación, capacitación e investigación para la
administración de justicia. Prepara y
acredita para acceder y ascender a los cargos de jueces y fiscales en todas las
instancias y al personal auxiliar jurisdiccional de la justicia ordinaria y
militar; establece los lineamientos académicos correspondientes al notariado, la
defensa de oficio y la conciliación extrajudicial.
Participa en materia
académica en los procesos de evaluación y selección del recurso humano en todos
los niveles e instituciones del sistema judicial peruano. Establece lineamientos
conceptuales y doctrinarios que constituyan criterios orientadores para el
sistema jurídico nacional con relación a temas controversiales y de
interpretación jurídica. Ofrece cursos en diferentes niveles y con rango
universitario de post grado. Se rige por su Ley
Orgánica".
Art. S. N. –
La Academia de la Magistratura
coordina sus actividades de manera permanente con las instituciones del Sistema
Judicial Peruano (Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de la
Magistratura, Consejo Supremo de Justicia Militar y Ministerio de
Justicia).
El
articulado propuesto constituye únicamente un acercamiento a lo que podrían ser
los lineamientos regulatorios a nivel constitucional de la autonomía de la
Academia de la Magistratura, sus fundamentos se encuentran desarrollados a lo
largo de este artículo y están inspirados en una visión sistémica de la justicia
en el país, ingrediente que deberá ser incorporado en la reforma de la carta
política como mecanismo conductor de la modernización de la justicia
peruana.
[1] Director Académico de la Academia de
la Magistratura. El autor, agradece de manera muy especial los valiosos
comentarios y aportes del Dr. Roger Rafael Rodríguez Iturri, Director General de
la Academia de la Magistratura en la elaboración de este artículo. Igualmente,
se contó con la colaboración del Dr. Oscar Quintanilla Ponce de
León.
[2] Entre los más importantes
antecedentes de capacitación de magistrados se tienen los esfuerzos realizados
por el Programa de Focalización del Gasto Social Básico, dependiente del Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial, mediante este organismo, se desarrollaron
múltiples jornadas de capacitación sobre justicia básica. Igualmente, en el
campo de las instituciones privadas, se registró importantes iniciativas
provenientes de los organismos no gubernamentales en temas de especial
sensibilidad como son los derechos humanos, derecho agrario, derecho penal y las
garantías constitucionales. Entre las principales ONG’s vinculadas a estos
trabajos tenemos a la Comisión Andina de Juristas, el Instituto de Defensa
Legal, la Comisión Episcopal de Acción Social, el Centro de Estudios Regionales y
Andinos “Bartolomé de las Casas” (Cusco), entre otras instituciones que hicieron
notables esfuerzos por contribuir a la formación y capacitación de magistrados
antes de la creación de la Academia de la
Magistratura.
[3] Creado mediante Decreto Ley N° 25726
derogado por la Unica Disposición
Final de la Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura N° 26335.
[4] El Artículo 151 de la Constitución
Política del Perú, establece que “la Academia de la Magistratura, que forma
parte del Poder Judicial, se encarga de la formación y capacitación de jueces y
fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección. Es requisito
para el ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha
Academia”.
[5] 39° Sesión, correspondiente al lunes
5 de abril de 1993, bajo la presidencia del doctor Carlos Torres y Torres Lara,
donde se discutió la ponencia del señor Enrique Chirinos sobre el Poder
Judicial, y con la intervención de los congresistas Martha Chavez, Carlos
Ferrero, César Fernández Arce, Róger Cáceres Velasquez y Henry Pease, fue
aprobado el artículo correspondiente a la Academia de la Magistratura por ocho
votos a favor, uno en contra y una
abstención y que posteriormente fue incorporado. Congreso Constituyente
Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento. Actas de las sesiones de la
Constitución Política de 1993, página 163 y 164.
[6] Ley Orgánica de la Academia de la
Magistratura, N° 26335, art. 1° “La Academia de la Magistratura es una persona
jurídica de derecho interno que forma parte del Poder Judicial. Goza de
autonomía administrativa, académica y económica”.
[7] Ley N° 26623, Sexta Disposición
Transitoria y Final.
[8] Resolución Administrativa del
Titular del Pliego del Poder Judicial N° 241-96-Se-TP-SME-PJ del 26 de junio de
1996.
[9] La normatividad fue cambiada en tres
ocasiones en cuanto a la duración de los cursos requeridos para el ingreso a la
judicatura (seis meses hasta 1996; dos años hasta el 2000 y tres meses con
posterioridad a esa fecha). Informe del Programa de Naciones Unidas para el
desarrollo PNUD. Misión Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú,
Abril de 2001. Página 70.
[10] Así lo establecen los resultados de
la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú.
Ministerio de Justicia. Lima, julio de 2001. Página
68.
[11] El Proyecto de Ley N° 1667/2001-CR
“Ley Orgánica del Poder Judicial”,
documento elaborado por la Comisión de Justicia del Congreso de la
República ha sido publicado el 3 de enero de 2002. Donde el Art. 179 establece que “La
Academia de la Magistratura es un Organismo de derecho público que forma parte
del Poder Judicial y se rige por las normas de su Ley Orgánica,
Presupuestalmente depende del Pliego del Poder Judicial, y por ende, de las
decisiones tomadas por el Titular de dicho Pliego”. Este enunciado restringe
severamente la autonomía económica de la institución, lo que generaría serias
dificultades para el manejo
económico y gerenciamiento de recursos.
[12] Los artículos 287 y 288 de la Ley de
Organización Judicial N° 1455, del 18 de febrero de 1993, determinan los fines y
la organización del Instituto de la Judicatura y del Ministerio Público de
Bolivia.
[13] Ley N° 19.346 del 18 de Noviembre de
1994, crea la Academia Judicial Chilena.
[14] Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, Ley N° 270 del 7 de marzo de 1996, artículo
177.
[15] María Josefina Haeussler,
Experiencias comparadas de formación judicial. Corporación de Promoción
Universitaria, Santiago de Chile, 1993, 26.
[16] M.J. Haeussler, ob. Cit., página
41
[17] Ernesto Lechuga Pino, Reforma y
Modernización de la Administración de Justicia en la Región Andina. Comisión
Andina de Juristas. Lima, Junio de 1998
[18] Academia de la Magistratura.
“Memoria 1996 y Síntesis del Plan de Acción de 1997”. Lima, mayo de 199.7.
Páginas 12 y 13.
[19] Existen iniciativas del Ministerio
de Justicia a través de la Dirección Nacional del Justicia, en tanto órgano
responsable de la defensa pública, por evaluar académicamente a los candidatos a
estas funciones, habiendo solicitando para ello, el concurso de la Academia de
la Magistratura, sin embargo, ésta no se encuentra habilitada legalmente para
desarrollar sus actividades con los defensores de
oficio.
[20] Un ejemplo de situaciones que
requieren la determinación de una posición de la doctrina nacional se da en
relación a los actos análogos en los delitos de violación sexual, donde la
doctrina se encuentra dividida, de un lado, una de ellas se inclina por
considerar el felatio in ore como un
acto análogo por lo tanto
susceptible de ser sancionado como violación sexual, y de otro lado, una
posición mayoritaria dentro de la doctrina señala que el acto sexual oral no cae
dentro del delito de violación sexual ya que esta parte de la anatomía humana no esta
adecuada para esta finalidad, constituye su comisión otro tipo de ilícito contra
la libertad sexual. En casos como este, los magistrados solicitan a la Academia
de la Magistratura se determine una posición y que sirva de base conceptual para
la fundamentación de sus resoluciones. Similares casos y hasta de mayor importancia se
presentan en otras especialidades y ramas del derecho.
[21] Diversos trabajos se han ocupado en
señalar este problema, entre ellos
el más importante es el “Plan Justicia”, elaborado por el Ministerio de Justicia
en julio de 2000 y que pretendía alcanzar una propuesta integral para el
mejoramiento del sistema judicial peruano y de las instituciones que lo
componen.
[22] El gobierno de transición que asumió
el control del país entre noviembre de 2000 y julio de 2001, a través de la
Cartera de Justicia, siendo Ministro el doctor Diego García Sayán, convocó a 28
reconocidos constitucionalistas del ámbito nacional para la elaboración de las
Bases para la Reforma Constitucional del Perú, cuyo Informe Final fue entregado
al Presidente de la República doctor Valentín Paniagua Corazao, donde se
analizan los principales problemas de corte constitucional y se proponen
lineamientos dirigidos a lograr su mejor regulación en la Carta
Política.
[23] Informe Final de la Comisión de
Estudio de Bases de Reforma Constitucional del Perú, julio de 2000, página
68.
[24] Artículo 150 de la Constitución
Política, señala que el Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la
selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando éstos
provengan de elección popular. El Consejo Nacional de la Magistratura es
independiente y se rige por su Ley Orgánica.
[25] Comisión Andina de Juristas. “La
Reforma Judicial en la Región Andina”. Lima diciembre de 2000. Página 130 y
131.
[26] Estas facultades son ejercidas en
Bolivia por el Consejo de la Judicatura; en Chile la Corte Suprema; en Colombia por el Consejo Superior de
la Judicatura; en Ecuador el Consejo Nacional de la Judicatura y en Venezuela
por órganos dependientes de la Corte Suprema.
[27] Informe Final. Ob.Cit. Pág. 66. Se
propone que al Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) deberá añadirse las funciones disciplinarias para todos
los niveles de la judicatura. Esto
quiere decir, que se plantea
cambiar el modelo de control interno que actualmente tiene el Poder Judicial y
el Ministerio público por un control de carácter externo realizado por un órgano
extra-institucional que en este caso vendría a ser el CNM.
[28] Ob. Cit. Pág.
67.
[29] La elaboración del articulado
propuesto han tenido como base los planteamientos desarrollados por el doctor
Roger Rafael Rodríguez Iturri, Director General de la Academia de la
Magistratura, designado ganador del Concurso Público de Oposición y Méritos para
el período 2001 - 2004, mediante Resolución
del Consejo Directivo Nº
044-2001-AMAG-CD, de fecha 02 de junio de 2001. Los lineamientos
recogidos fueron desarrollados en numerosas sesiones de trabajo de la Dirección
General y documentos internos institucionales.