La aplicación de los
tratados internacionales en el derecho interno y las decisiones de las cortes
internacionales, especialmente en materia de derechos humanos
Desde la caída del muro de Berlín, los estados latinoamericanos se encuentran insertos dentro de un progresivo proceso de mundialización del derecho; derivado de las transformaciones económicas, políticas y tecnológicas que hace del otrora derecho interno, basado en las nociones de soberanía nacional, que se encuentre sometido a presiones y embates de notable envergadura, que limitan sus ámbitos de actuación, comprometiendo incluso las razones de su existencia.
Este
nuevo orden mundial se caracteriza por la extensión de dos valores
occidentales, que se han convertido en universales: por un lado, la economía libre de mercado y, por otro
lado, la democracia y los derechos humanos. En este escenario, nuestro sistema
jurídico nacional se inserta directamente dentro de los postulados del
fortalecimiento del Estado Democrático y de la protección de la persona humana,
así como de proveer la seguridad jurídica que demanda una económica social de
mercado.
Si
bien la comprensión y aplicación de estos nuevos requerimientos básicos del
orden internacional en nuestra realidad jurídica no resulte pacífica, en la
medida que promuevan el bienestar general y la defensa de los derechos humanos,
resulta ineludible asumirlas simultáneamente como finalidades y límites de las
políticas públicas, entre ellas las relativas al Poder Judicial y su labor
jurisdiccional. No es el momento de discutir como la globalización se apodera
jurídicamente de la capacidad de decisión sobre el quehacer nacional, sino de
analizar la posición que ocupan los tratados y las sentencias internacionales
en el sistema jurídico interno. En función de la cual, los jueces deben
realizar una tarea operación de integración de las normas y fallos
internacionales al ordenamiento jurídico nacional. Para lo cual es necesario
abordar cuál es la posición de los tratados en el sistema de fuentes del
derecho.
II.
POSICION DE LOS TRATADOS EN EL SISTEMA DE FUENTES DEL
DERECHO
La
Constitución de 1993 no aborda sistemáticamente el problema de las fuentes del
derecho, a lo más establece algunos artículos dispersos relativos a los tratados,
su control constitucional y carácter de fuente interpretativa del ordenamiento
jurídico. Este déficit del constituyente, se convierte ahora en un desafío para
la doctrina y la jurisprudencia, en la medida que la integración del derecho
nacional y el derecho internacional tiene una importancia teórica y práctica.
En
tal sentido, en primer lugar, es importante ubicar la posición jurídica de los
tratados internacionales, tanto en el sistema constitucional como en el derecho
internacional, por cuanto constituyen fuentes supremas del derecho peruano,
desde que son normas con mandatos aplicables directamente y exigibles
judicialmente. Sin embargo, no hay opinión unívoca de la jerarquía de los
tratados en relación a la Constitución y sobre todo en cuanto a su relación con
las leyes; para unos prevalece la ley sobre el tratado, para otros los tratados
sobre la ley, y para terceros en cada caso de conflicto, se resolverá
específicamente.
Pero
esta situación es conflictiva, porque la Constitución de 1993 eliminó las
disposiciones de la Constitución de 1979 en las que estaba definida la
prevalencia de los tratados sobre las leyes y el rango constitucional de los
tratados de derechos humanos. En este entendido la Constitución de 1993, vuelve
a replantear el viejo debate de la primacía o no del tratado sobre la ley, en
caso de conflicto entre ambas, así como si los tratados sobre derechos humanos
tienen naturaleza constitucional o no.
Ello es oportuno para exponer las diferentes tesis que se pronuncian al
respecto.
1.
Tesis de la soberanía
1.1 Doctrina dualista
En
base al principio de la soberanía jurídica de los Estados, para la doctrina dualista
existen dos ámbitos o espacios propios del derecho y la jurisdicción: uno
internacional y otro nacional. En efecto, según el dualismo el derecho
internacional es la norma que regula a las relaciones entre los Estados
soberanos; mientras que la ley nacional se aplica al interior del Estado y
regula la relaciones jurídicas de sus ciudadanos con los otros y con el gobierno. De modo que de acuerdo a esta tesis, los
tratados no primarían sobre las leyes, tan sólo serían una fuente de
interpretación para los jueces, sin capacidad jurídica vinculante.
En
efecto, la tesis dualista responde a la antigua concepción liberal del Estado
nacional y soberano, que asumió el viejo principio de que no podían darse
relaciones sobre similar materia entre el Derecho Internacional y el derecho
interno, por que los hechos que normaban ambos derechos eran distintos.
1.2. Doctrina monista interna
Desde
una tesis de la potestad soberana del Estado,
la doctrina monista ha postulado la uniformización del derecho y la
jurisdicción a nivel internacional y
nacional. Por ello, se ha postulado la integración de los tratados al derecho
nacional soberano, a través de un acto legislativo expreso de la voluntad del
Estado, tal es el caso de tradición jurídica anglosajona; donde la ley del
Parlamento incorpora el tratado internacional al derecho interno, pudiendo
otorgarle la primacía al derecho estatal sobre el derecho internacional.
2. Tesis internacionalista
2.1. Doctrina
monista internacional
El
monismo asume la supremacía del derecho internacional aún en el ámbito
nacional, así como la posición preferente
de la persona como sujeto del derecho internacional. Esta doctrina es la
antítesis de los postulados jurídicos nacionalistas de la existencia de la
soberanía de los Estados y reduce la vigencia de la ley nacional en función del
tratado internacional.
En
ese sentido, la vieja tesis del monismo nacional se ha revertido hacia una doctrina del monismo
internacional –treaties supreme law of
land–, que expresa jurídicamente la
uniformización del derecho y la jurisdicción nacional en función de la
internacional. La expresión más clara de esta tendencia monista se expresa en
la Convención Americana de Derechos Humanos y la prolífica actividad de la
Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
2.2. Doctrina de la integración
La
incorporación de la protección jurídica internacional de la persona humana y de
los tratados internacionales al derecho nacional, al igual que la legitimidad
de los organismos supranacionales, basados en sus normas y jurisdicciones con
fuerza auto-aplicativa, han transformado la concepción jurídica del Derecho Público
Internacional del viejo Estado nacional, hacia una moderna noción del Estado
supranacional, que supedita el imperio de la ley al imperio del tratado
internacional, en virtud a la expresa y voluntaria participación de los Estados
en la formulación y aprobación de los tratados internacionales.
Esta
doctrina de la integración, caracteriza al derecho internacional como un
derecho de coordinación, en base a la responsabilidad internacional de los
Estados. En función de la cual ya no se postula la derogación automática de las
normas internas, en caso de conflicto con sus obligaciones en el plano
internacional, sino su armonización en base a la integración razonada del
tratado al derecho interno.
3.
Tesis humanista
3.1 Doctrina de la persona humana
El
Derecho internacional de la segunda postguerra mundial ha establecido nuevos
principios jurídicos que se fundan en la defensa de la persona humana y de su
dignidad; subordinando la soberanía jurídica del Estado en caso de
contradicción, aunque sólo sea de manera limitada. Con esta tesis se afirma la
primacía de la persona humana. En virtud de lo cual, en unos casos el tratado
prevalecerá sobre la ley, cuando sea más beneficiosa a la persona humana; lo
que en otros casos, podría derivar en la prevalencia de la ley, cuando esta sea
más mas tutelar de los derechos humanos que el tratado.
De donde se desprender que, en tanto la persona humana ha
pasado a constituir el sujeto de derecho por excelencia, que progresivamente
otorga unidad al derecho internacional y nacional, en caso de conflicto entre
los tratados internacionales y las leyes nacionales, debería prevalecer la
norma que con mayor legitimidad resuelva el hecho a normar, es decir, la que mejor proteja los derechos humanos.
3.2. Principios y características fundamentales
En nuestro parecer, la Constitución de 1993 no está afiliada
exclusivamente a ninguna de las escuelas o corrientes descritas anteriormente.
Más aún, los constituyentes no han regulado a los tratados, en función
del sistema de fuentes del derecho,
sino que la Constitución tan sólo ha consagrado algunas disposiciones
dispersas; motivo por el cual deben ordenarse en función de los siguientes criterios:
Principios fundamentales de los derechos humanos.
·
Progresividad
acumulativa e irreversibilidad.
·
Relacional –
integrativa
·
Indubio pro homine.
·
Doble carácter
(subjetivo/objetivo).
·
Vincula a todos las
instituciones públicas y privadas
·
Eficacia frente a
terceros.
·
Cláusulas
interpretativas de carácter vinculante para los jueces.
·
Garantía
institucional.
·
Respeto al contenido
esencial de cada derecho fundamental.
·
Prevalencia de
valores absolutos/relativos.
·
Ponderación entre los
derechos (tesis de la razonabilidad).
·
Eficacia jurídica
diferente de los derechos de 1ra, 2da y 3ra generación.
·
Reconoce la cláusula
de derechos implícitos (numerus apertus).
·
Violaciones
imprescriptibles (cosa juzgada material).
·
Contenido procesal
autónomo.
Como quiera que existe una diáspora de artículos
constitucionales, donde no sólo hay elementos de la concepción soberana e
internacionalista del Estado, los
tratados deben quedar subordinados a
una posición humanista razonable, que apela a la interpretación y
ponderación de las distintas tesis constitucionales sobre la posición de los
tratados en el sistema de fuentes del derecho.
III.
LA POSICION DE LOS TRATADOS EN LA CONSTITUCION
1. Tesis del rango
supraconstitucional
Esta
tesis uniformiza el derecho y la jurisprudencia nacional e internacional, bajo
la primacía del derecho internacional. En tal sentido, siguiendo las tesis
monistas se asume la supremacía del tratado internacional sobre la Constitución
–treaties supreme law of land-,
postulado que adquiere plena vigencia para la defensa de los derechos humanos,
en la medida que la persona humana constituye un sujeto del derecho
internacional. Esta doctrina condiciona la validez de la ley nacional a su
concordancia con el tratado internacional.
Desde
la doctrina de la integración el artículo 57º de la Constitución de 1993 al
establecer que “cuando un tratado
internacional afecte una disposición constitucional, debe ser aprobado
por el mismo procedimiento que rige para la reforma de la Constitución antes de
ser ratificado por el Poder Ejecutivo”, deja abierta la posibilidad de la
prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos respecto de la
Constitución del Estado, cuando la adopción de un tratado de esta materia
implique una modificación constitucional.
Este
cambio operaría con la misma fuerza de ley de una ley constitucional capaz de reformar por sí misma la Constitución,
en virtud de la autorización del poder
constituyente. En el caso contrario que se aprobase el tratado sin el
requisito del procedimiento agravado de
votación para una reforma constitucional, dicho tratado sería inconstitucional.
Y desde ya podría deducirse su nulidad en sede constitucional.
2.Tesis del rango constitucional
Si
bien la Constitución de 1993 no ha mantenido el antiguo artículo 105º de la
Constitución de 1979, según el cual “los preceptos contenidos en los tratados
relativos a derechos humanos, tienen jerarquía constitucional…”; una parte de
la doctrina concluye que los tratados sobre derechos humanos ya no gozan de la
misma jerarquía que la Constitución.
Sin
embargo, otro sector de la doctrina, señala que la cláusula de los derechos
implícitos -numerus apertus- recogida
en el art. 3º de la Constitución, dispone que “la enumeración de los derechos
establecidos en el capítulo relativo de los derechos fundamentales no excluye
los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre,
o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho
y de la forma republicana de gobierno”.
En
consecuencia, los tratados que versan sobre derechos humanos, al regular materia de nivel constitucional
-equivalente a lo dispuesto fundamentalmente en el Capítulo I De la persona y
de la sociedad, del Título I De la persona y la sociedad, de la Constitución de
1993- tienen por su contenido material una jerarquía de carácter
constitucional; motivo por el cual,
gozan del rango constitucional por la materia constitucional que
abordan.
3. Tesis del rango supralegal
Se
basa en el valor superior que tienen los tratados internacionales sobre las
normas legales del derecho interno, pero inferior a la Constitución. Este era
el caso del Artículo 101º de la Constitución de 1979, que disponía que: “En
caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalece el primero”. Si bien la Constitución de 1993 no mantuvo
este artículo; en cambio sí mantuvo el referido a que “las normas
relativas a los derechos humanos y a
las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú”.
Esta
tesis busca armonizar el derecho interno con el derecho internacional;
subordinando la interpretación de la ley nacional a los tratados. Es decir que,
el ámbito o espacio propio del derecho y la jurisdicción basados en la ley se
subordinan a los tratados y sentencias internacionales. En función de lo cual
se establece una integración esencial entre el derecho internacional y el
derecho nacional -infraconstitucional-, en la medida que al regular una misma
materia por el principio de jerarquía, el tratado prevalece sobre la ley.
4. Tesis del rango legal
Esta
tesis se basa en una interpretación positivista del artículo 200º-4 de la
Constitución en la medida que: “la Acción de Inconstitucionalidad, que procede
contra las normas que tiene rango de ley: leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados…”, estaría otorgándoles a estas últimas normas
igual jerarquía normativa que a la ley. Ahora bien, como los tratados
internacionales aprobados y ratificados forman parte del derecho nacional,
según el artículo 55º de la Constitución, las colisiones entre los tratados y
las leyes nacionales, se resolverían no por el principio de jerarquía, dado que
el tratado y la ley comportan el mismo rango legal, sino por los principios de
competencia o de prevalencia de la norma especial sobre la general y de la
norma posterior sobre la anterior.
Esta
concepción es propia de la antigua idea soberana del Estado nacional, que
asumió el viejo principio liberal según el cual, la validez y vigencia de un
tratado internacional estaba a condición de que una ley nacional así lo
dispusiera. Sin embargo, contemporáneamente el tratado internacional constituye
una norma legal al interior de cada Estado, que también regula las relaciones
del gobierno con sus ciudadanos.
5. Tratados ejecutivos
Los
tratados simplificados son los acuerdos internacionales sobre materias de
dominio propio del Poder Ejecutivo, como los convenios arancelarios o de libre
circulación de personas y mercaderías entre países, asuntos que son de
competencia administrativa del Poder Ejecutivo. En efecto, el primer
párrafo del artículo 57º de la
Constitución de 1993 define residualmente como competencia del Poder Ejecutivo;
las materias que no sean de carácter legislativas. Así, “el Presidente de la República puede celebrar o ratificar
tratados o adherir a éstos sin el requisito de la aprobación previa del Congreso
en materias no contempladas en el artículo precedente...”.
Los
tratados simplificados definen su competencia por razón de la materia y la
función que son propias del gobierno y la administración; las cuales delimitan
el ámbito de su responsabilidad; en temas tales, como los acuerdos de cooperación
técnica internacional, bilaterales o multilaterales, que incorporan
preferencias arancelarias, de libre circulación de personas o mercaderías,
entre países o de organismos internacionales. Estos tratados simplificados
mediante Ley N° 26647 se ha
uniformizado para que sean aprobados sólo por decretos supremos del Poder
Ejecutivo.
6. Posición del Tribunal
Constitucional
En
relación a estas tesis el Tribunal Constitucional ha emitido un fallo en el
Exp. N° 1277-99-AC/TC, en el que ordena se indemnice a los detenidos
injustamente por terrorismo, en base al carácter de norma legal que goza el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas (Art. 14°-6), que reconoce
la indemnización por error judicial..
En efecto, la Constitución reconoce en el artículo 55º que “los tratados
celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”, y en el
Artículo 200º inciso 4) consigna entre las diversas normas con jerarquía legal,
a los tratados (sin distinción alguna), no cabe sino admitir que los mismos tienen valor normativo
indiscutible y en consecuencia son plenamente aplicables por los jueces y
tribunales peruanos.
En
esta medida, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos aprobado
por el Perú mediante Decreto Ley Nº
22128 y ratificado por la décimo sexta disposición final y transitoria de la
Constitución de 1979 forma parte del
ordenamiento jurídico nacional.
Es
evidente que el Tribunal Constitucional en el presente caso ha optado por la
tesis del rango legal de los tratados, sin mayor debate constitucional, que la
identificación unilateral del tratado y la ley, en base al Artículo 200º inciso
4) de la Constitución. Lo cual representa una rígida postura jurídica frente a
las otras tesis que la doctrina e incluso la jurisprudencia –aunque
singular- ha reconocido a los tratados,
de ocupar una posición prevalente sobre la ley.
Sobretodo,
si la posición constitucional de los tratados en la Constitución de 1993 no
esta exenta de asumir una opción mixta,
con elementos monistas o dualistas, que
caracteriza modernamente al derecho internacional como un derecho de
integración, en base a la tutela de la persona humana. De modo que, no se postularía la derogación automática de
las normas internas, en caso de conflicto con sus obligaciones en el plano
internacional, sino su armonización en base a un neoiusnaturalismo
integrador.
Ello
es relevante en tanto permite una solución razonada y adecuada a las
circunstancias; es decir que, unas veces la norma internacional prevalecerá sobre
la norma nacional, o, en otras la norma nacional prevalecerá sobre la norma
internacional, en función de la norma que mejor proteja a la persona humana y a
su dignidad, de conformidad con el principio democrático indubio
pro homine o favor libertatis, que postula el Artículo
1º de la Constitución de 1999: “La
defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de
la sociedad y del Estado”.
IV. CARÁCTER VINCULANTE DE LOS
TRATADOS
La
Constitución de 1993 ha delineado dos sistemas de protección jurisdiccional de
los derechos fundamentales: una jurisdicción constitucional a nivel nacional,
mediante el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial y; otra jurisdicción
supranacional, mediante la el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos).
Sobre
la base de estas instituciones, lentamente se ha iniciado una etapa de control
constitucional del poder y de protección jurisdiccional nacional e
internacional de los derechos fundamentales,
dado el limitado rol racionalizador del poder que lleva a cabo la justicia nacional, las personas en
general encuentran en última instancia en el sistema interamericano, un ámbito de protección de sus derechos
fundamentales violados.
Al
respecto, la sentencia del Tribunal
Constitucional sobre indemnización a los presos inocentes por
terrorismo, al otorgarle validez y
vigencia directa al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sin
que medie resolución o recomendación de organismo jurisdiccional alguno, abre
la reflexión acerca del carácter vinculante de los tratados internacionales,
que se desarrolla en los siguientes elementos.
La
Constitución de 1993 ha establecido en la Cuarta Disposición Final y
Transitoria que “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la
Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración
Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales son
las mismas materia ratificados por el Perú”. Sin embargo, cabe precisar, si la
posición que la Constitución asigna a los tratados internacionales sobre
derechos humanos - siguiendo al art. 10°-2 de la Constitución española- como categoría
de fuente de interpretación de las derechos fundamentales, plantea el dilema de
reconocer a dichos tratados un nivel de norma de cumplimiento obligatorio. ¿O,
tan sólo considerarlos como principios generales del derecho o del derecho
consuetudinario, que se aplican supletoriamente ante el vacío o duda en la
aplicación de una norma constitucional
o legal positiva?
Al
respecto, se podría partir de señalar que en la Constitución peruana, como ya
se señaló, la enumeración de los derechos fundamentales no excluye los demás
que la Constitución garantiza -vgr. incorporados en los tratados
internacionales de derechos humanos y demás artículos constitucionales-, ni
otros derechos de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre,
o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho
y de la forma republicana de gobierno, según dispone el artículo 3º de la
Constitución de 1993,
Es
cierto, que en la doctrina jurídica existe un antiguo debate sobre la
naturaleza de los derechos humanos: como derechos positivos o morales o, como
derechos objetivos, subjetivos o intersubjetivos. Pero, si se partiese de
reconocer de acuerdo a la teoría constitucional institucional el doble carácter
de los derechos humanos, se podría señalar que: los derechos humanos son tanto
exigencias éticas, como también forman parte de un ordenamiento
jurídico-positivo, se tendría que señalar que, los tratados internacionales de
derechos humanos suscritos por el Perú, por un lado, forman parte del derecho nacional (Art. 55º de la Constitución),
y, en consecuencia, por otro lado, son normas jurídicas de cumplimiento
obligatorio para los órganos constitucionales y los ciudadanos.
Entonces,
se puede señalar que los tratados internacionales a los cuales alude la cuarta
disposición final y transitoria, exigen la interpretación de los derechos
fundamentales por parte de los órganos judiciales nacionales; ya sea
directamente o en función de los tratados internacionales, como a través de las
sentencias, opiniones y recomendaciones, que la justicia internacional haya
establecido para la tutela de los derechos humanos. De esta forma se cumplen
los Arts. 27º y 26º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
(1969), según los cuales, una parte no puede invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación de su incumplimiento de un tratado y que
todo acuerdo internacional en vigor obliga a las partes –pacta sunt servanda- y, que debe ser cumplido por ellas de buena fe
–bona fide-.
Bajo
este criterio hermeneútico, los tratados internacionales son normas jurídicas
de aplicación directa e inmediatas –self
executing-; es decir que, no son meros derechos morales de naturaleza
ética, a la cual se encuentran sometidos residualmente quienes interpreten y
apliquen los derechos fundamentales de la Constitución; sino que, son normas
jurídicas vinculantes y de aplicación obligatorias por los poderes públicos y
de respeto por los poderes privados, en la medida que contenga normas más
favorables a los derechos fundamentales de la persona demandante, que las
contenidas en la Constitución.
2. Eficacia de los fallos
constitucionales sobre tratados
Si
en caso de conflicto entre una norma constitucional y una ley nacional, prima
la primera en función del principio de jerarquía normativa, que no es otro que
el de la supremacía constitucional, reconocido en el art. 51º de la
Constitución; con la misma razón se puede señalar que una sentencia
constitucional prevalece sobre una sentencia basada en la ley. En consecuencia,
en la medida que tanto la Convención Americana de Derechos Humanos, como el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos protegen los derechos
fundamentales de una persona por sobre una ley, en todo lo que la favorezca o
promueva, también prevalece sobre una
sentencia nacional basada en la ley, que la limite o la afecte.
Esto
es así, en la medida que el mandato constitucional de la cuarta disposición
final y transitoria es vinculante para los jueces y cortes; pero, cabe precisar
que le corresponde al Tribunal Constitucional expedir sentencias acordes con
los tratados y sentencias
internacionales de derechos humanos, con un carácter vinculante para la
justicia ordinaria y especializada, en tanto supremo intérprete de la
Constitución.
3. De la cosa juzgada a la cosa interpretada
El
fallo del Tribunal Constitucional no sólo es cosa juzgada, es decir que no cabe
revisión judicial alguna a nivel nacional, sino que también produce la cosa
interpretada; es decir, constituye una sentencia constitucional vinculante sobre las decisiones judiciales del Poder
Judicial, del Fuero Privativo Militar o de los tribunales administrativos. El
efecto de la cosa interpretada constitucional es inseparable del valor de la
jurisprudencia como fuente del derecho (stare
decisis). En este sentido, una resolución de dichos tribunales contraria a
la realizada por el Tribunal Constitucional, se considerará como violatoria de
la Constitución Política, con todas las consecuencias judiciales y
administrativas que ello acarrearía.
Así,
los tratados internacionales de derechos humanos son vinculantes y exigibles de
cumplimiento en vía jurisdiccional ordinaria o especializada a nivel nacional,
pero de conformidad con la interpretación del Tribunal Constitucional, en la medida
que éste se haya pronunciado. Por cuanto: “los jueces y tribunales interpretan
y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los
preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los
mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional
en todo tipo de procesos”, según dispone la Primera Disposición General de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
Sólo
a partir de la codificación de los derechos fundamentales, mediante la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y la
Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de 1969. Esto, sin
perjuicio de la vigencia de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de
1948 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, entre
otros, se puede señalar que en América, se inicia un largo proceso de
maduración de la internacionalización de la tutela de los derechos fundamentales,
que, a veces encuentra permanente oposición de los gobiernos demandados.
Eso
es así, en tanto el sistema interamericano limita la soberanía nacional de los
gobiernos y de sus cortes nacionales, en aras de la defensa internacional de
los derechos y libertades de la persona humana; lo cual al parecer no se
concibe en muchos países, dada la complacencia de los Estados con sus sistemas
judiciales como es el caso de los Estados Unidos; no obstante, existe la
tendencia hacia un progresivo uso de la jurisdicción internacional.
La
Constitución de 1993 ha establecido en el artículo 205º que “agotada la
jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la
Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos
internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es
parte”. Asimismo, recordemos, que en el artículo 55º de la Constitución, se ha
dispuesto que los tratados internacionales aprobados y ratificados por el Perú,
forman parte del derecho nacional. Mérito
normativo que se ve reforzado cuando el Art. 1° de la Constitución ha
establecido que “la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y del Estado”, continuando así, con la corriente
contemporánea de otorgar prevalencia a los derechos humanos.
En
tal entendido, se puede señalar que el Perú se cuenta con un doble sistema de
protección de los derechos fundamentales: un primer nivel, a cargo de la
justicia ordinaria y de la justicia constitucional responsable de la tutela de
los derechos fundamentales conforme a la Constitución básicamente, y; un
segundo nivel, que es el sistema interamericano para la protección internacional de los derechos humanos,
conforme la Convención Americana de Derechos Humanos. A lo cual se podría añadir, la creación del Tribunal Penal
Internacional de las Naciones Unidas, aunque no se encuentra implementado
debido a la falta de ratificación del
tratado por un número suficiente de otros estados.
De
cualquier manera, junto al sistema judicial nacional de protección de los
derechos fundamentales, se ha formado un sistema internacional, con progresiva
fuerza normativa y jurisdiccional, para la defensa y desarrollo de los derechos
de las personas. Ambos sistemas normativos y jurisdiccionales actúan
complementariamente, de modo que deben integrarse y prevenir los conflictos;
pero, en caso de que se produzca el conflicto entre el sistema internacional y
el sistema nacional, debería prevalecer la norma o la sentencia que con mayor legitimidad resuelva el hecho a
juzgar, es decir la protección y el desarrollo de la persona humana.
En
tal sentido, la justicia internacional no sólo actúa supletoriamente frente a
la justicia nacional; sino que, ésta se encuentra sometida directamente al
derecho internacional de los derechos humanos, al cual alude la cuarta
disposición final y transitoria de la Constitución de 1993. De aquí, se puede
colegir que todos los tribunales
nacionales deben interpretar los derechos fundamentales, en función no sólo del texto normativo
constitucional, sino también de las resoluciones, recomendaciones y opiniones
que tanto la Comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan
establecido, para la tutela de los derechos humanos.
Por
ello es necesario, dar a conocer las
posibilidades, pero también los límites que presenta la protección de los
derechos humanos a través del sistema interamericano; en tanto constituye la
instancia suprema encargada de revisar las decisiones de la jurisdicción
constitucional y ordinaria, sobre las violaciones a los derechos fundamentales
de la persona humana. Esto sólo es posible a partir de recordar que el
fundamento de la validez y vigencia de la jurisdicción internacional se encuentra, en el «consentimiento»
expresado por los Estados soberanos, de someterse a la jurisdicción
internacional.
1. Organismos
La
persona que no encuentra tutela judicial a sus derechos humanos violados con la
sentencia de última instancia por un Tribunal de su país; goza del derecho de
acudir ante el sistema americano para obtener justicia. Para tal efecto, el
sistema tiene dos organismos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Así, la persona afectada o sus
representantes, deben ir primero ante la Comisión para que examine la
demanda y medie en el caso; pero, si
encontrase responsabilidad en el Estado infractor y éste se negase a asumirla,
podría apelar ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para que asuma
competencia y resuelva jurisdiccionalmente la demanda, que la hace suya o un Estado directamente.
1.1. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos
La
Comisión es un órgano cuasi-jurisdiccional integrado por siete comisionados,
que realiza diversas funciones: a) conciliatoria,
entre el Estado y la víctima demandante; b) asesora,
aconsejando a los Estados que lo solicitan, para la promoción de los derechos
humanos; c) crítica, al emitir
informes anuales sobre la situación de los Estados miembros de la Convención;
d) legitimadora, en los casos en que
un Estado se aviene a reparar las violaciones advertidas por el informe de la
Comisión; e) promotora, al realizar
estudios de fomento de los derechos humanos, y; protectora, cuando interviene urgentemente para pedir a un Estado
que suspenda una acción violatoria de los derechos humanos.
En
cuanto a las reclamaciones individuales de las personas, la Comisión tiene competencia para escuchar
a las partes, la víctima y sus
representantes -usualmente las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos-, así como al Estado
demandado. Sobre la base de los cargos y descargos, la Comisión dicta
recomendaciones, que no son decisiones judiciales, pero que crean
responsabilidad internacional para el Estado
demandado. En esta tarea cuasi-jurisdiccional, la Comisión juega un rol de
mediación y de arbitraje entre los demandantes y los representantes del Estado,
buscando una solución amistosa, a fin
de evitar acudir a la Corte.
Se
puede decir, entonces, que la Comisión actua con competencias entre un fiscal y
un defensor de oficio. En efecto, cuando el Estado rechaza el acuerdo que
repare el daño causado, la Comisión puede derivar el proceso ante la Corte
asumiendo, junto a las víctimas y sus representantes, la parte acusadora en el
proceso. La práctica de la Comisión actualmente otorga amplia protección a los
derechos humanos demandados, usando la Convención y la doctrina del derecho
público.
1.2. Corte Interamericana de
Derechos Humanos
La
Corte es el órgano judicial del sistema
interamericano y esta integrada por siete magistrados, que tiene dos
competencias fundamentales de carácter jurisdiccional y administrativa.
i.
Jurisdiccional.- La Corte
examina los casos de violaciones de los Estados, que son llevadas por la
Comisión o por los propios Estados, pero nunca por los particulares
directamente. Admitida que sea la demanda, la Corte abre el proceso a dos
etapas: escrita y oral; así, la etapa escrita se inicia cuando la *orte recibe
la demanda, solicita a la parte demandante que elabore una memoria y al Estado acusado una contra-memoria, en
la cual éste pueda hacer su descargo o incluso plantear objeciones
preliminares, que resuelve la Corte. Luego, se da inicio a la etapa oral, en la cual dada sus facultades tutelares, la
Corte puede decretar medidas de instrucción y medidas cautelares, llamar a
testigos y pedir que se actúen pruebas,
que conduzcan a descubrir la verdad sustantiva y no la verdad formal.
Cuando el Estado demandado esta de acuerdo con la
responsabilidad establecida por la Corte, puede terminar el proceso antes del
juzgamiento; en este supuesto, la Corte puede o no archivar el caso -sobreseer-
y pasar a supervisar el cumplimiento del acuerdo entre las partes. Cuando la
Corte encuentra responsabilidad del
Estado dicta sentencia con eficacia vinculatoria para las cortes nacionales del
Estado demandado. Si existiera alguna duda, acerca del alcance de la sentencia
final, la Corte podría aclarar su decisión, a petición de parte. Es del caso
mencionar, que por el stare decisis las
decisiones de la Cortes son vinculantes para sentencias futuras.
ii.
Consultiva.- La Corte también
tiene competencia para emitir opiniones consultivas sobre la interpretación de
la Convención Americana de Derechos Humanos. Esta opinión puede ser una respuesta
en abstracto sobre el sentido o naturaleza de un artículo de la Convención o,
puede estar referida a un caso concreto que se solicite; sin embargo, como bien
ha opinado la Corte, no es factible de ser requirida para emitir una opinión
consultiva, sobre un futuro caso que va a ventilar como corte jurisdiccional,
por que, entonces, estaría adelantado su opinión sobre el posible fallo.
En
la interpretación de la Convención Americana, la Corte ha venido realizando una
lectura indubio pro libertatis. Basando
sus opiniones, no sólo en la Convención, sino también en el derecho y la
doctrina penal, constitucional e internacional, que tiende a proteger los
derechos fundamentales; en ese sentido la jurisprudencia de la Corte Europea de
Derechos Humanos de Strasbourg también ha tenido influencia gravitante en la
Corte de San José.
2. Casos Judiciales
Es
indiscutible que la protección de los derechos humanos constituye un nodo muy
sensible que integra y unifica a la región, en tanto que el impacto de las decisiones
del sistema interamericano sobre un Estado de la comunidad americana,
constituye uno de los instrumentos valorativos, pero también instrumentales, de
las relaciones internacionales entre los Estados Unidos y los demás países
americanos, una vez iniciado el retorno a la democracia en América Latina, a
partir de la década de los ochenta. En
ese escenario internacional, es que la
Corte Interamericana ha dado muestras de haber empezado un desarrollo jurisprudencial -teórico y
práctico-, que a continuación se comenta en el somero análisis de algunos leading-cases relativos al Perú.
2.1. Caso Castillo Páez
En
Octubre de 1990, Ernesto Castillo, estudiante de sociología de la Pontifica
Universidad Católica del Perú, fue detenido por la policía al sur de Lima, en
circunstancias en que se encontraba caminando rumbo a su casa, luego de que
detonaran dos bombas por las inmediaciones de la zona. Los testigos declaran
que fue introducido por la fuerza en la maletera de un auto policial. Luego de
lo cual nadie más volvió a saber de Castillo.
Los
familiares presentaron un habeas corpus
e iniciaron un proceso penal contra los policias presuntamente responsables.
Planteado el habeas corpus la policía
negó su detención. Más aún, cuando la jueza del habeas corpus fue a indagar a la estación policial, observó cierto
nerviosismo en los policias cuando exigió que le presentarán los libros de
registro de los detenidos; pero, cuando se los presentaron habían arrancado la
última página y cerrado el registro de los detenidos, con una evidente
tachadura y alteración de las fechas. La juez del habeas corpus, a mérito de esta burda maniobra policial y de las
declaraciones de los testigos, que confirmaron la demanda de los familiares,
declara fundado el habeas corpus,
ordenando se libere inmediatamente a Eduardo Castillo.
El
Tribunal Superior confirmó la resolución de la jueza. En ese sentido, la Ley de
Habeas Corpus y Amparo establece que confirmada que sea la resolución con la
cual se ratifica la protección del derecho reclamado, el proceso judicial queda
terminado. Sin embargo, debido a las maniobras del poder político, el proceso
fue llevado ilegalmente ante la Corte Suprema, vía casación, para que se
pronuncie por vicios de forma. La Corte Suprema asumió jurisdicción sobre la
forma y el fondo del proceso y declaró nulas las sentencias que ordenaban la
libertad de Castillo, en la medida que no se había probado que la detención del
estudiante hubiese sido hecha por la policia y que la jueza del habeas corpus había tomado las declaraciones
de dos testigos sin identificar sus nombres y señas, violando el Código
Procesal Penal.
Frente
a esta sentencia, la Comisión Interamericana
recibió la demanda de los familiares de las víctimas y, solicitó
información del gobierno peruano. El gobierno respondió indicando que se
encontraba en curso un habeas corpus y
un proceso penal por negligencia y abuso de autoridad, aún no concluido. Dado
el precedente internacional del caso Velásquez Rodríguez, la Comisión planteó
una demanda ante la Corte contra el gobierno peruano, por violación de los
derechos a la vida, integridad física y libertad y seguridad personal. Por otra
parte, trascendió que el gobierno intentó transar con los familiares de la
víctima ofreciendo diez mil dólares de reparación; pero, tal ofrecimiento no
fue aceptado en la medida del irreparable daño moral causado.
En
tal sentido, el gobierno peruano planteó varias excepciones preliminares, entre
ellas una aduciendo que la jurisdicción nacional no se había agotado; por
cuanto, el habeas corpus denegado en
la justicia ordinaria no había sido recurrido ante el Tribunal de Garantías
Constitucionales; sin embargo, ello resultaba imposible debido a que desde el 5
de abril de 1992, el TGC estuvo clausurado por el gobierno y sólo se reconstruyó
el 28 de junio de 1996. Sin perjuicio de esta denegación de justicia, el
gobierno peruano planteó otra excepción, solicitando la inadmisibilidad de la
demanda. Estos pedidos fueron desechadas por la Corte, considerando la
jurisprudencia del caso Velásquez Rodriguez. En ese entendido, en Noviembre de
1997, la Corte sentenció responsabilizando al Estado peruano por la
desaparición de Ernesto Castillo y ordenando que se indemnice a los familiares
de las víctimas.
2.2. Caso María Loayza
María
Loayza una profesora universitaria en Lima fue detenida el 25 de febrero de
1993 y posteriormente procesada por una corte militar acusada de actividades
terroristas en primer grado -delito de traición a la patria-, a favor del grupo
terrorista Sendero Luminoso; pero, la
justicia militar en última instancia no
encontró prueba alguna de dicha imputación delictiva, motivo por lo cual
fue absuelta. Sin embargo, la corte militar en vez de liberarla la mantuvo
prisionera y en esa condición fue puesta a disposición de la justicia penal
común, para que la investiguen y procesen eventualmente por terrorismo en
segundo grado -delito de terrorismo-.
A
los tres meses de su detención, estando procesada ante la justicia militar, la
víctima planteó una petición, por violación de su libertad personal e
integridad personal, ante la Comisión Interamericana, quien requirió
información al gobierno peruano y envió a sus representantes al Penal de
Mujeres de Lima, para que hagan una visita in
loco a la detenida y a los autoridades encargadas de su situación. Luego de
lo cual, la Comisión envió comunicaciones rogatorias al gobierno del Perú, para
que liberen a la víctima y el 26 de setiembre de 1994 formuló una recomendación
al gobierno peruano (Informe Nº 20/94) solicitando la libertad de Loayza,
basado en la violación de su libertad personal, derecho a la integridad personal y de las garantías judiciales
del debido proceso. El gobierno peruano rechazó la recomendación de la Comisión
en mérito a que Loayza se encontraba procesada y no se había agotado la
jurisdicción interna; más aún, señaló que desde el 8 de octubre de 1993, la
detenida estaba siendo procesada -esta vez- por la justicia penal ordinaria y
no se había agotado la jurisdicción interna.
Dos
años después, el 6 de octubre de 1995,
la Corte Suprema en última instancia falló denegando su libertad, por
encontrarla responsable del delito de terrorismo. La Comisión entonces presentó
una demanda ante la Corte el 12 de enero de 1995. La Corte admitió la demanda
que comunicó al gobierno peruano, quien planteó una excepción preliminar por
falta de agotamiento de vías previas en la jurisdicción interna. El 31 de enero
de 1996, la Corte denegó las
excepciones preliminares planteadas por el gobierno peruano, dada la sentencia de la Corte Suprema con lo
cual quedó agotada la jurisdicción interna.
Es así, que la Comisión pasó a presentar testigos y peritos, siendo
objetados algunos de ellos por el gobierno peruano, la Corte desestimó este
rechazo, reservándose el derecho de valorar sus declaraciones. En acuerdo con
el Estado, el 11 de octubre de 1996, la Corte designó a Eduardo Ferrero Costa
como experto para dirigir el interrogatorio a
la víctima y a los testigos que se encontraban en las cárceles del Perú,
quien remitió su informe respectivo el 13 de diciembre de 1996.
La
Corte realizó la Audiencia Pública el 5
de febrero de 1997, para dar curso al proceso, escuchar a las partes y resolver el asunto. La Corte
Interamericana valoró las pruebas ofrecidas por las partes y declaró que se
había demostrado que se violó el derecho a la libertad, integridad personal y
protección judicial « non bis in idem », sin embargo, el
extremo de la demanda en la cual se demanda la violación de la víctima durante
su detención y tortura, la Corte considera
que « después de analizar el
expediente y dada la naturaleza del hecho, no está en condiciones de darlo por
probado », como si se tratase de un proceso administrativo y no de una
demanda que en cualquier proceso judicial se resuelve con un examen forense
especial. Sin perjuicio de este extremo, la Corte ordenó en su fallo poner en
libertad a María Loayza dentro de un
plazo razonable. Sentencia que fue acatada por el Estado peruano, a través
de un habeas corpus de la víctima obteniendo su libertad en noviembre de 1997.
La eficacia en la aplicación de los tratados internacionales, en el derecho interno se sostiene en última instancia en el balance de poder internacional y nacional, en tanto aseguren la defensa de los derechos fundamentales a través de la jurisdicción internacional. Ello, no es óbice para que se requiere de una profunda reflexión jurídica acerca de la posición de los tratados en el sistema de fuentes del derecho y en la Constitución.
Sólo
así, será posible comprender la relación de los tribunales de justicia
nacionales con los alcances vinculantes de la jurisdicción internacional y, en
particular, del sistema interamericano de derechos humanos. Para lo cual,
dichas instancias deben funcionar jurisdiccionalmente con independencia del
poder político de turno, nacional e internacional.
Lima,
12 de diciembre de 2001