Reflexiones
sobre el Régimen
Político
Peruano
Regímenes políticos:
En el
mundo democrático hay dos regímenes políticos claramente diferenciados, el
Parlamentario y el Presidencial. De
este último, surgió en 1958, el régimen denominado por Maurice Duverger,
semi-presidencial y que rige en Francia desde la Constitución de ese año.
El
régimen Parlamentario, que es el más antiguo dado que se remonta al siglo XVII
inglés, tiene las siguientes características asumidas en forma evolutiva:
1.- Tiene dos cabezas , el Jefe de Estado y el
Jefe de Gobierno.
2.- El Gabinete o Ministerio detenta el Gobierno
en forma colectiva.
3.- El Gobierno es fiduciario del Parlamento, al que
sostiene con su respaldo político.
4.- La pérdida de confianza del Parlamento en el
Gabinete implica su caída.
5.- El Jefe de Estado, a solicitud del Primer Ministro,
puede disolver al Parlamento para provocar una nueva elección parlamentaria.
6.- Los partidos políticos fuertes y cohesionados y con
gran respaldo popular han modificado políticamente el esquema jurídico antes
descrito. Las censuras son más bien
raras, sólo una en la segunda mitad del siglo XX, y la disolución ha dejado de
ser un mecanismo para dirimir políticamente a quien corresponde el gobierno, y
es más bien una vía para obtener una mayoría fresca o para auscultar la opinión
pública.
7.- En los países en los que no hay una tradición de
partidos políticos sólidos que puedan sustentar al gobierno, se ha buscado
modificar los cánones del parlamentarismo clásico para encontrar mecanismos que
estabilicen al gobierno. Así Alemania,
primero, en 1949 y España luego en 1978, introdujeron la denominada censura
constructiva que no sólo exige mayoría de número legal de parlamentarios para
la censura del gabinete, sino que simultáneamente debe haber acuerdo en el
gobierno reemplazante. No se produce,
en consecuencia, en ningún caso un vacío de poder.
8.- El gobierno presidencial, que aunque parezca raro,
nació a partir del régimen parlamentario, en Estados Unidos con la Constitución
de 1887. Sus características son:
a) Rígida separación de poderes, entre el ejecutivo,
legislativo y judicial.
b) El Jefe de
Estado que es el Presidente de la República, es a la vez Jefe de gobierno y es
elegido por voto popular por un plazo predeterminado, no pudiendo ser revocado
por el Congreso ni requiere de su voto.
c) El congreso
cuenta con importantes atribuciones aparte de la clásica legislativa, ratifica
a los altos funcionarios del Estado y su rol es el más importante en la
conducción de las finanzas públicas.
Los Ministros o Secretarios no tienen acceso a las sesiones congresales.
d) En el siglo XX
gracias a los medios de comunicación y a las guerras mundiales el Presidente se
ha configurado en el líder de la nación.
e) En 1957 ante
la imposibilidad de resolver la crisis de Argelia, que reclamaba con renovada
violencia su independencia de la metrópoli francesa, las fuerzas políticas
llamaron al Gobierno a Charles de Gaulle, quien puso como condición diseñar una
nueva Constitución, que sería sometida directamente al voto de los
franceses. Ambas Cámaras aprobaron el
requerimiento gaullista poniendo como única condición que el Consejo de
Ministro debía responder políticamente ante el Parlamento, característica
definitoria del parlamentarismo clásico.
La
nueva Constitución francesa conservó la responsabilidad política ministerial
ante el parlamento, pero
introdujo algunos cambios que en realidad forjaron un nuevo régimen con el
establecimiento de un nuevo Presidente de la República, que de figura
ceremonial pasó a ser un auténtico líder de la República francesa, quien entre
otras atribuciones tenía:
a) Someter a
referéndum popular directo proyectos de ley, sin necesaria consulta al Parlamento.
b) Disolución parlamentaria libre.
c) Dictadura
comisoria en situación de grave crisis constitucional, resuelta por él mismo.
d) Presidencia efectiva del Consejo de
Ministros.
A
partir de un Parlamentarismo que se había tornado ineficiente, De Gaulle
asistido por un equipo encabezado por su Ministro de Justicia Michelle Debraix
perfiló un auténtico nuevo sistema en el que la predominancia del Jefe de
Estado es reforzada por una limitación de los poderes del Parlamento, el que
sólo puede legislar en los ámbitos específicos que la Constitución le acuerda.
El Régimen Político Peruano
Los
fundadores de nuestra etapa republicana, al igual que los de los otros países
latinoamericanos, optaron al definir nuestro régimen de gobierno por el
Presidencial, a imitación de la Carta norteamericana de 1787. Sin embargo, desde los primeros días, en el
Perú, en el mismo 1821, nuestros países se apartaron del modelo norteamericano
consagrando inicialmente el necesario refrendo ministerial de los actos
presidenciales de gobierno, institución que, como sabemos, no existe en el país
del norte(1).
Se
actuó así ante el temor de una Presidencia demasiado poderosa. Nuestra Carta Constitucional de 1856
instituyó como organismo deliberante al Consejo de Ministros, en que el
Presidente era un primus inter pares.
Igualmente, por ley del 17 de Noviembre de 1856(2)
se dio un paso de gran trascendencia que modificó la naturaleza de
nuestro régimen político, se estableció la censura ministerial acordada por
cualquiera de las Cámaras, rasgo que como sabemos caracteriza al régimen
parlamentario. En esa misma norma se
creaba la Presidencia del Consejo de Ministros, institución a su vez de
raigambre parlamentaria.
La
Constituciones de 1867(3), 1920(4), 1933(5),
1979(6), 1993 (7)confirmaron
junto con la Ley paralela a la Carta de 1860, que la efectivización de la
responsabilidad política de los Ministros por las Cámaras se había incorporado
a nuestra Constitución histórica, dejando atrás la aspiración inicial de la
República de brindar a nuestro país un régimen presidencial. Con la introducción de la censura
ministerial nuestros Presidentes ya no fueron más libres de nombrar a los
Ministros de estado. Tenían que pensar,
al hacerlo, en la eventual respuesta parlamentaria.
Fue
en el contexto referido en el párrafo anterior que Leguía al ser elegido por
segunda vez Presidente de la República, en 1919, y teniendo presente lo que
había sido su primer período, encabezó el golpe del 4 de julio de 1919 para
plebiscitariamente modificar la Constitución, de tal manera que fuera posible
la elección simultánea del Ejecutivo y las Cámaras, a efecto de que actuando el
candidato presidencial como “locomotora” jalara los carritos de la mayoría
parlamentaria. Leguía, como sabemos,
gobernó dictatorialmente con una mayoría parlamentaria incondicional.
En
1933 buscando expiar los pecados leguistas la Carta Constitucional de ese año,
no sólo reguló el Consejo de Ministros, la Presidencia del Consejo, sino
también la cuestión de confianza, el voto de censura y la interpelación
ministerial (para la interpelación
ministerial se exigía sólo un quinto de los votos hábiles y para la censura
mayoría simple).
En
1978, cuando el país carecía de reservas internacionales y vivía índices de
inflación nunca antes superados, el Gobierno militar de entonces convocó a los
civiles a retornar al poder, para lo cual convocó a una Asamblea
Constituyente. En dicha Asamblea
nuestros políticos reflexionando sobre la crisis de 1968 que llevó al golpe
militar y que fue propiciada por un gobierno inestable, cuyos ministros caían
por la censura o por el temor a sufrirla no abandonaron nuestra Constitución
histórica y así en la Carta de 1979 permanecen todas las instituciones
parlamentarias que distorsionan nuestro régimen presidencial.
Sin
embargo, a decir verdad, estas se flexibilizaron haciendo más difícil tanto la
interpelación como la censura ministerial (se exige un tercio de votos para la
interpelación y mitad las uno del número legal de la Cámara de Diputados -que
es la única que goza de la atribución - para la censura).
En
1990 el país estaba sumergido en una nueva crisis económica (el dólar había
subido de 290 soles en 1980 a 450 millones de soles en 1990) y volvió a
encontrarse con un Presidente de la República para el cual el Parlamento
discrepante era un obstáculo, produciéndose en 1992 otro golpe de estado, muy
similar al de Leguía porque fue encabezado por el propio Jefe de Estado.
La
Carta de 1993, hija del golpe de Estado de 1992, no modificó el régimen
político de la carta precedente, aunque redujo las Cámaras legislativas a
una. Durante los dos períodos
presidenciales de Fujimori, este contó con una mayoría parlamentaria
incondicional conduciéndose como un gobierno constitucional en las formas pero
como una dictadura en los hechos.
La
disolución introducida en la Carta de 1979 requiere para que el Presidente
pueda optar por ello que el Congreso censure o niegue la confianza a tres
Consejos de Ministros en la de 1979 y a dos en 1993. Aparte de lo ilusorio que implica que el Congreso ofrezca la causa
para su disolución, debe tenerse presente la experiencia francesa con las
disoluciones parlamentarias en las que necesariamente la estabilidad del
Presidente de al República se juega en la elección.
Reflexiones finales:
La historia de nuestro
régimen político nos muestra dos escenarios: o el Presidente de la República
cuenta con mayoría parlamentaria adicta o no la tiene.
En el primero, el Presidente
dirige el Gobierno sin control alguno, verbigracia casos de Benavides, Prado,
Belaúnde -segundo periodo-, García, Fujimori; o el Presidente está enfrentado
al Congreso: Ejemplos Bustamante y Rivero, Belaúnde -primer período-, Fujimori
-los años iniciales 1990 y 1991 del primer período- y sin ánimo de ser agoreros
el actual gobierno de Toledo. Esto
significa que nuestro sistema no es viable porque en ninguna de las dos
alternativas puede desenvolverse sin tropiezos. Como una Constitución debe ofrecer reglas permanentes para que
sean cuales sean las opciones del electorado el país se desenvuelva con normalidad
es imperativo que repensemos nuestro régimen político.
César Valega García
(1) El Perú ha tenido doce Constituciones a lo largo de su historia republicana. Se trata de los textos constitucionales de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867,1920, 1933, 1979 y la reciente Carta promulgada en Diciembre de 1993.
(2) Según el
artículo 37 de la Ley del 17 de noviembre de 1856 “No merece la confianza
pública el Ministro contra quien emitan las Cámaras un voto de censura”
(3) De acuerdo al artículo 88 de la Constitución de 1867 “El Presidente no puede despachar en ningún departamento de la administración pública sin la concurrencia oficial de Ministros responsables. Tampoco puede despachar en ningún departamento con el Ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura”. La citada Carta sólo tuvo cinco meses de vigencia, retornándose a la de 1860.
(4) Conforme al artículo 133 de la Constitución de 1920 “No pueden continuar en el desempeño de sus carteras los Ministros contra los cuales alguna de las Cámaras haya emitido sus votos de falta de confianza”
(5) Constitución de 1933,
artículos 156 al 173.
Art.156.- La
ley determinará el número de Ministerios, sus denominaciones y los
departamentos de la administración correspondientes a cada uno.
Art.157.-
Los Ministros de Estado, reunidos, forman el Consejo de Ministros. Su organización y sus funciones son
determinadas por la ley. El Consejo de
Ministros tiene su Presidente.
Art.158.- El
Presidente de la República nombra y remueve al Presidente del Consejo. Nombra y remueve a los demás Ministros, a
propuesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo.
Art.159.- El
Presidente del Consejo refrenda su propio nombramiento y los nombramientos de
los demás Ministros.
Art.160.-
Para ser Ministro de Estado se requiere las mismas calidades personales que
para ser diputado.
Art.161.- No
pueden ser nombrados Ministros de Estado los miembros del Poder Judicial y los
miembros del Clero.
Art.162.- No
hay Ministros interinos. El Presidente
de la República puede, a propuesta del Presidente del Consejo, encomendar a un
Ministro que con retención de su Ministerio desempeñe otro en el caso de
vacancia o por impedimento del que lo sirve, sin que este encargo pueda
prolongarse por más de treinta días, ni trasmitirse sucesivamente a los otros
Ministros.
Art.163.- El Presidente de la República convoca
extraordinariamente y preside el Consejo de Ministros, y tiene el derecho de
presidirlo cuando ordinaria o extraordinariamente es Convocado por el
Presidente del Consejo.
Todo acuerdo del Consejo
requiere el voto conforme de la mayoría de sus miembros.
Art.164.- El
Consejo de Ministros tiene voto deliberativo y voto consultivo en los casos que
señala la ley.
Art.165.- El
Presidente de la República dirime, con el voto consultivo del Consejo, los
conflictos de competencia entre los Ministros. Su decisión es refrendada por el
Presidente del Consejo.
Art.166.-
Los actos de gobierno y administración del Presidente de la República son
refrendados por el Ministro de turno.
Sin este requisito son nulos.
Art.167.- El
Presidente del Consejo al asumir sus funciones concurrirá a la Cámara de
Diputados y al Senado separadamente, en compañía de los demás Ministros, y
expondrá la política general del Poder Ejecutivo.
Art.168.- El
Consejo de Ministros en pleno, o los Ministros separadamente, pueden concurrir
a las sesiones del Congreso o de las Cámaras y participar en sus debates.
Art.169.- Es
obligatoria la concurrencia del Consejo de Ministros, o de cualquiera de los
Ministros, siempre que el Congreso o cualquiera de las Cámaras los llame para
interpelarlos.
Art.170.- La interpelación se formulará por escrito. Para su admisión se requiere no menos del quinto de los votos de los representantes hábiles.